II GW 111/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy z wniosku Wójta Gminy Z. z dnia 20 września 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Z. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego postanawia: wskazać Wójta Gminy Z. jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 20 września 2024 roku Wójt Gminy Z. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) oraz wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego nN-0,4 kV na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb W. w celu zasilenia działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb W. W uzasadnieniu pisma wnioskodawca wskazał, że dnia 22 sierpnia 2024 roku do Urzędu Gminy w Z. wpłynęło zawiadomienia GDDKiA o przekazaniu według właściwości wniosku spółki P. w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego. W dalszej części uzasadnienia wnioskodawca wskazał, że wniosek dotyczy działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa, a nadto działka ta jest w trwałym zarządzie GDDKiA w Warszawie. Wnioskodawca wskazał także, że nie jest w posiadaniu żadnych dokumentów, które potwierdzałyby przekazanie przedmiotowej działki w zarząd Gminy Z. Z powyższego wnioskodawca wywodzi, iż organem właściwym w tej sprawie jest GDDKiA w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wnosi o wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu organ odpowiadający na wniosek wskazał, że z analizy dokonanej na ortofotomapie wynika, że sporne przyłącze ma być zlokalizowane w pasie drogi gminnej, na wysokości działki o nr ewidencyjnym 298/5, w odległości ok. 14,72 m od obszaru skrzyżowania. Obszar skrzyżowania obejmuje natomiast wspólną część łączących się dróg oraz odcinki tych dróg (wloty i wyloty). Ponadto organ odwołał się do brzmienia art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyjaśniając, co należy rozumieć pod pojęciem drogi publicznej i jakie są ich kategorie. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 powołanej wyżej ustawy zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent), a co za tym idzie, biorąc pod uwagę ustalenia organu, właściwym organem w przedmiotowej sprawie jest Wójt Gminy Z, gdyż działka na której ma być ulokowane sporne przyłącze nie jest pasem drogi krajowej w myśl przepisów obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej (rządowej oraz samorządowej) jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej w postaci przyłącza kablowego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie - drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Zgodnie z art. 19 ust. 1 udp organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych – zarząd powiatu (pkt 3), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta. Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 udp) konkretna droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 udp. Z akt sprawy wynika, że obszar na którym jest projektowane przyłącze kablowe znajduje się poza obszarem skrzyżowania i jest oddalone od niego ok. 14,72 m, znajduje się w pasie drogi gminnej, a co za tym idzie zarządcą obszaru w zakresie przedmiotowego wniosku jest Wójt Gminy Z. Należy podkreślić, że w analizowanej sprawie nie ma znaczenia status własnościowy działki w granicach której przebiega droga gminna, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawnym przysługującym do działki. Za takim stanowiskiem stoi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2012 r. Sygn. akt I OW 21/12 (LEX nr 1265003) wskazał, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Również takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 51/11 (LEX nr 1068564), zgodnie z którym sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot posiadający tytuł prawny własności lub użytkowania wieczystego. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Dodatkowo. stanowisko to zostało potwierdzone między innymi w postanowieniu z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I OW 146/16, w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych". Różnica w zakresie własności wynika ze skutków prawnych wydanych decyzji, na podstawie których nastąpiło przejście z mocy prawa własności wszystkich nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających na rzecz Skarbu Państwa przy jednoczesnym obowiązku powiązania inwestycji z drogami innych kategorii (podobnie postanowienie NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II GW 97/24). W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i rozpoznania wniosku jest Wójt Gminy Z. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.