II GW 140/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku I. M. i J. M. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników w sprawie wniosku Prezydenta Miasta Legionowo z dnia 28 listopada 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Legionowo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej postanawia: dopuścić I. M. i J. M. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników.

Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Legionowo wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Pismem z dnia 7 marca 2025 r. I. M. oraz J. M. wnieśli, na podstawie art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze uczestników oraz udostępnienie akt sądowych w systemie teleinformatycznym (PASSA). W uzasadnieniu wniosku podali, że wynik niniejszego postępowania dotyczy ich interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 1 i § 3 p.p.s.a., niezależnie od przyjęcia, czy uzna się ich za biorących udział w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie niniejszej sprawy. Wnioskodawczy wskazali, że spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do rozpoznania złożonego przez nich wniosku z dnia 29 grudnia 2023 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Legionowie. Wniosek złożono do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która przekazała go Prezydentowi Miasta Legionowo. W odpowiedzi udzielonej Wnioskodawcom Prezydent wskazał, że droga której dotyczy wniosek, została zaliczona do kategorii dróg krajowych i pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W konsekwencji Wnioskodawcy zainicjowali przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Legionowo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, które zakończyło wydanie postanowienia z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GW 22/24 o oddaleniu wniosku. Następnie Wnioskodawcy zwrócili się do Prezydenta Miasta Legionowo o ponowne rozpatrzenie ich wniosku z dnia 29 grudnia 2023 r. Organ podzielił zajęte wcześniej stanowisko, uznając się niewłaściwym w sprawie. Również Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał wcześniejsze stanowisko w sprawie. W następstwie Wnioskodawcy wnieśli ponaglenie na działanie Prezydenta Miasta Legionowo, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględniło i zobowiązało Prezydenta Miasta Legionowo do skierowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosek zarejestrowano pod sygn. akt II GW 140/24. Zdaniem Wnioskodawców posiadają oni interes prawny we wstąpieniu do postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ponieważ są inicjatorami postępowania o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Legionowie. Wskazali, że na wszelkie sposoby próbują doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy i uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej W dalszej części uzasadnienia Wnioskodawcy przedstawili swoje stanowisko dotyczące rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). Spór o właściwość (kompetencyjny) wszczyna się zgodnie z art. 15 § 2 i art. 63 p.p.s.a. na wniosek uprawnionego podmiotu. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość (kompetencyjnego) stanowi odrębne postępowanie sądowoadministracyjne, inicjowane wnioskiem ustawowo uprawnionego podmiotu. Do przedmiotowego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o czym stanowi art. 64 § 3 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zainicjowanie sporu o właściwość (kompetencyjnego) stanowi konsekwencję wystąpienia z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej indywidualnej, co w rozpatrywanej sprawie znajduje swoje odzwierciedlenie w tym, że I. M. oraz J. M. wystąpili do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem z dnia 29 grudnia 2023 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Legionowie – na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1958 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Sprawa dotycząca zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie została do tej pory rozpatrzona, a Wnioskodawcy nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przez sąd sporu kompetencyjnego zainicjowanego przez Prezydenta Miasta Legionowo. Fakt wystąpienia z żądaniem wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej i zainicjowanie postępowania w tym przedmiocie, na kanwie której w konsekwencji powstał spór kompetencyjny, implikuje – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - posiadanie przez Wnioskodawców interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaktualizowały się przesłanki określone w art. 33 § 1 p.p.s.a. do uznania I. M. oraz J. M. za uczestników postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Legionowo, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt III OW 17/24 oraz z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt III OW 70/24). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.