II GZ 101/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3820/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr LOB.501.605.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3820/24, odmówił R. w D. ([...]) wstrzymania wykonania zaskarżonej przez tę spółkę decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że w uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała m.in., że organ nałożył na nią, poza karą będącą przedmiotem niniejszego postępowania (18 000 zł), również kary pieniężne w łącznej wysokości 1.341.000,00 zł na podstawie 74 innych decyzji, co stanowi dla niej znaczącą kwotę. Kary te nałożono po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na fakt bycia spółką prawa [...], ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji może prowadzić do zaistnienia po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością, co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej jej kwoty. Dodała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej do stanu pierwotnego. WSA uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie omawianego wniosku stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła we wniosku okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca we wniosku powołała się na inne postępowania, w których organ wymierzył jej kary pieniężne, wskazując, że nie jest możliwe wykazanie odpowiednimi dokumentami, jaki dokładanie wpływ będzie miała na nią tak duża liczba administracyjnych kar pieniężnych, bowiem ich ostateczna suma nie jest na dzisiaj znana. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił mu zweryfikowanie, czy skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Powołane we wniosku okoliczności WSA ocenił jako niewystarczające, do ustalenia, jakie skutki w odniesieniu do sytuacji finansowej skarżącej wywoła ewentualne wykonanie decyzji. Zdaniem tego Sądu dopiero porównanie wydatków skarżącej z jej majątkiem czynnym mogłoby pozwolić na ustalenie okoliczności, czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy też groźbę wystąpienia znacznej szkody. Podsumowując, powołanie się na ogólną wysokość kar wymierzonych skarżącej czy całej branży, wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do skarżącej wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej, Sąd pierwszej instancji uznał za uniemożliwiające ocenę w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, tj. a) błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd powinien brać pod uwagę sytuację strony skarżącej w szerszym zakresie – a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym doprowadziło do b) błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, tj. że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, że normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia skutków, a zatem ewentualne wykonania skarżonej decyzji – w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań – winno zostać ocenione jako powodujące dla skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania, a także oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wniosku dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu wykazania zaktualizowania się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., niezbędne jest podniesienie konkretnych okoliczności pozwalających ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak jednocześnie podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 maja 2004 r., sygn. FZ 65/04, 9 września 2011 r., sygn. II OZ 751/11, 26 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 2910/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary (również w kontekście innych nałożonych kar), nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że złożony wniosek nie zawiera argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wspomniano, wnioskodawca jest zobowiązany uprawdopodobnić, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie skutkował niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie skarżąca tego nie uprawdopodobniła, gdyż nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; zob. również postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 oraz przywołane tam orzecznictwo i postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. należy podnieść, że z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 października 2013 r., sygn. I OZ 848/13, 14 stycznia 2015 r., sygn. II OZ 1399/14, 29 kwietnia 2014 r., sygn. I FZ 110/14, 8 maja 2014 r., sygn. II OZ 425/14, 8 lipca 2014 r., sygn. I OZ 537/14). Co więcej, Sąd I instancji nie rozpatrywał w przedmiotowej sprawie wniosku pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżąca uzasadniła wniosek, lecz uzasadnienie to było niewystarczające do udzielenia ochrony tymczasowej. W świetle przedstawionych argumentów, nie było podstaw aby zaskarżone postanowienie Sądu I instancji uznać za nieprawidłowe. Wyjaśnienia wymaga również, że nieuwzględnienie żądania strony o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności nie uniemożliwia złożenia ponownie takiego wniosku i udzielenia ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. do wykazania których zobowiązany jest wnioskodawca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.