II GZ 133/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia F. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2644/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lipca 2025 r. nr KOC/5010/Dr/24 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2644/25, odmówił F. Sp. z o.o. w D. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jej skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 lipca 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 7 listopada 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podano, że egzekucja kwoty w wysokości ok. 120.000 zł negatywnie odbije się na funkcjonowaniu spółki, uniemożliwiając jej prowadzenie bieżącej działalności, zakup towarów i zapłatę wynagrodzenia pracownikom, a tym samym może ostatecznie doprowadzić do jej upadłości. W ocenie skarżącej, długi czas trwania postępowania może prowadzić do sytuacji, w której w momencie uchylenia decyzji spółka nie będzie już prowadzić działalności z uwagi na brak środków na bieżące funkcjonowanie, a tym samym może już nie odzyskać tych środków. Zdaniem wnioskującej, naraża to spółkę na znaczną szkodę. Ponadto, w ocenie skarżącej, brak jest podstaw do nałożenia tak znacznej kary. Do wniosku dołączono dwa dokumenty, tj. upomnienie wzywające do uregulowania kary pieniężnej oraz uchwałę z 20 czerwca 2024 r. dotyczącą sprawozdania finansowego za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., z którego wynika, że bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2023 r., wykazujący po stronie aktywów i pasywów sumę 4 542 800,73 zł; rachunek zysków i strat za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., wykazuje zysk netto w wysokości 386 331,10 zł. W ocenie WSA, zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia nie zostały w wystarczający sposób uprawdopodobnione, a zatem skarżąca nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do załączników wniosku, Sąd I instancji stwierdził, że upomnienie wzywające do zapłaty świadczy jedynie o obowiązku uiszczenia kary administracyjnej, nie obrazując sytuacji finansowej skarżącej. Z kolei uchwała z 20 czerwca 2024 r. dotyczy stanu majątkowego spółki w 2023 r., a zatem nie obrazuje jej aktualnej sytuacji majątkowej. W ocenie WSA, nie jest zatem możliwe ustalenie obecnej kondycji finansowej skarżącej, w tym osiąganych przez nią dochodów czy też ciążących na niej zobowiązań, a w konsekwencji także dokonanie oceny spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na to, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość finansową, a zatem nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia udzielenie ochrony tymczasowej. Decyzja nakładająca obowiązek zapłacenia określonej kwoty nie prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, gdyż uiszczenie kwoty pieniężnej ma ze swej natury charakter odwracalny. Sąd I instancji podkreślił również, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła F. Sp. z o.o. w D., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Wnosząca zażalenie wniosła również o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. ze sprawozdania spółki za 2024 rok oraz z wyciągu z jej rachunku bankowego, z którego wynika, że skarżąca ma limit kredytu w wysokości 500.000 zł, który jest właściwie w całości na bieżąco wykorzystywany, a tym samym nie ma ona własnych środków na bieżące funkcjonowanie. Dowody załączono celem wykazania faktu, iż sytuacja finansowa spółki jest na tyle niestabilna, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wykazano, iż wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci powstania znacznych strat finansowych w prowadzonej działalności handlowej, a nawet konieczności jej zakończenia. W ocenie spółki, możliwości wystąpienia negatywnych skutków nie sposób wykazać inaczej, jak dokumentami finansowymi, do których Sąd I instancji nie odniósł się w kontekście jej sytuacji finansowej poza tym, że uznał je za nieaktualne. W związku z tym skarżąca załączyła do zażalenia wyciąg z rachunku bankowego oraz dokumenty finansowe za 2024 r., ponieważ nie posiada jeszcze takich dokumentów za 2025 r. Spółka wskazała, że wydane postanowienie nie zostało wystarczająco uzasadnione, a skarżąca nie jest w stanie w inny sposób wykazać, jak wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację. Dokumenty potwierdzające wpływ konieczności zapłaty kary na spółkę będą możliwe do przedstawienia dopiero po tym, gdy zakładana sytuacja już się wydarzy. Na tym etapie sąd powinien kierować się względami doświadczenia życiowego, uwzględniając potrzeby związane z zapewnieniem środków na zakup towarów, poniesienie kosztów lokalu i pracowników oraz brak tych możliwości w przypadku zajęcia rachunku bankowego. Skarżąca wskazała, że nałożona kara nie zostanie ściągnięta od razu, ponieważ spółka nie posiada na rachunkach takich środków. Doprowadzi to blokady rachunku spółki w toku postępowania egzekucyjnego, przekładając się na brak możliwości realizacji zobowiązań spółki, powodując tym samym lawinę postępowań egzekucyjnych. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że przytoczony przez Sąd I instancji pogląd NSA wyrażony postanowieniu o sygn. akt I GSK 1799/11 został wyrażony w całkowicie innych okolicznościach, ponieważ orzeczenie to zostało wydane w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów finansowych, a kwota nałożonej kary wynosiła 15 000 zł. W ocenie spółki, mając na uwadze posiadanie 500.000 zł limitu na rachunku bankowym, który jest wykorzystywany na bieżąco, jak i to, że wysokość kary pieniężnej odpowiada wysokości 30% jej rocznego zysku, wykonanie kary pieniężnej doprowadzi do upadłości spółki, w związku z czym późniejszy zwrot tej kwoty będzie pozbawiony znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej, zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody, bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w tym przedmiocie. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła wystarczająco swoich twierdzeń, w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę załączonych do wniosku dowodów dokonaną przez WSA. Upomnienie wzywające do zapłaty dowodzi jedynie, że organ podejmuje czynności zmierzające do wykonania przez spółkę obowiązku uiszczenia kary pieniężnej. Jest to normalna konsekwencja wydania ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Z upomnienia nie wynika w żaden sposób, jaka jest ogólna kondycja finansowa spółki, a właśnie ta okoliczność miałaby znaczenie dla ustalenia, czy wykonanie decyzji stwarza dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Także załączona do wniosku uchwała z 20 czerwca 2024 r. nie uprawdopodobniła twierdzeń skarżącej o wpływie zaskarżonej decyzji na jej sytuację. Oprócz okoliczności, na którą zwrócił uwagę WSA, że uchwała obrazuje nieaktualną sytuację majątkową spółki, należy także zwrócić uwagę na to, że spółka uzyskała w 2023 r. zysk netto w wysokości 386.331,10 zł. Mając na uwadze wysokość wypracowanego zysku, bez dodatkowych informacji o sytuacji materialnej spółki, tj. w szczególności jej zdolności płatniczej i ciążących na niej zobowiązaniach, z tych dwóch dokumentów nie wynika, aby pokrycie kary pieniężnej wraz z odsetkami w wysokości 120.388,33 zł rodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy, ocena Sądu I instancji była prawidłowa, a uzasadnienie wystarczające. Ponadto, o ile rację ma skarżący, że postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11, które w swym uzasadnieniu przytoczył Sąd I instancji, zostało wydane w innymi stanie faktycznym aniżeli ten, który wystąpił w niniejszej sprawie, tj. przy znacznie niższej kwocie orzeczonej kary pieniężnej oraz w braku załączenia do wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej jakichkolwiek dowodów, podczas gdy w niniejszej sprawie skarżąca załączyła do wniosku dwa dokumenty, to jednak argumentacja WSA była prawidłowa. Te różnice w stanie faktycznym nie wpływają na adekwatność w niniejszej sprawie poglądu wyrażonego w ww. postanowieniu NSA o tym, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość finansową. Decydujące dla uznania spełnienia w konkretnym przypadku przesłanek ochrony tymczasowej nie są bowiem sam fakt nałożenia obowiązku uiszczenia określonej kwoty czy też jej wysokość, a wpływ wykonania decyzji – czyli wyegzekwowania nałożonego zobowiązania finansowego – na sytuację materialną skarżącej. Ocena spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu, nakładającego na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej, wymaga zatem odniesienia kwoty kary pieniężnej do sytuacji majątkowej strony. Dopiero wówczas można ocenić, czy uiszczenie tej należności leży w zakresie możliwości płatniczych spółki, czy też stwarza zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca), nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzeń wnoszącej zażalenie o wpływie zapłaty kary na jej sytuację finansową, w tym na ryzyko doprowadzenia skarżącej do upadłości (por. postanowienie NSA z dnia 21.03.2024 r., sygn. akt II GZ 84/24). W związku z powyższym, podmiot wnioskujący o udzielenie ochrony tymczasowej powinien przedstawić stosowne dokumenty obrazujące jego pełną kondycję finansową, w świetle których będzie możliwe ustalenie wpływu zaskarżonej decyzji na jego indywidualną sytuację. Brak stosownych dowodów, jak miało to miejsce w przywołanym przez WSA - na okoliczność uzasadnienia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - postanowieniu NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11, jak i dowody niedostateczne, niewystarczające dla ustalenia pełnej wydolności płatniczej strony, co z kolei zostało stwierdzone w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu WSA, uniemożliwiają ocenę zasadności udzielenia ochrony tymczasowej. W konsekwencji, argumentacja Sądu I instancji była prawidłowa. Jednocześnie, Sąd I instancji nie mógł odnieść się do załączonych przez skarżącą: sprawozdania z działalności spółki za 2024 r. oraz wyciągu z rachunku bankowego za grudzień 2025 r., ponieważ dokumenty te zostały złożone do postępowania dopiero na etapie wnoszenia zażalenia, a więc już po wydaniu przez WSA zaskarżonego postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również jednak te dokumenty nie wskazują na konieczność zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji wstrzymania wykonania aktu. Wbrew twierdzeniom spółki, nie świadczą one bowiem o jej niestabilnej sytuacji finansowej i ryzyku upadłości w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Z załączonych do zażalenia dokumentów wynika, że skarżąca ma debet na dzień 31 grudnia 2025 r. w wysokości 468.128,41 zł z limitu overdraftu wynoszącego 500.000 zł, a także, iż w 2024 r. osiągnęła zysk netto w wysokości 857.329,58 zł. Zestawienie wysokości wypracowanego zysku z kwotą debetu oraz wysokością kary pieniężnej wraz z odsetkami – które to kwoty są jedynymi danymi dotyczącymi aktualnej sytuacji finansowej spółki, jakie skarżąca przedstawiła – nie prowadzi do wniosku o niemożności uiszczenia kary w nałożonej wysokości, ani tym bardziej do możliwości uznania, że w przypadku skarżącej spółki istnieje zagrożenie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zysku. Chociaż wnosząca zażalenie powołała się na własne potrzeby finansowe związane z zapewnieniem środków na zakup towarów oraz poniesieniem kosztów lokalu i pracowników, jak i na zagrożenie niewypłacalności, to jednak twierdzenia te cechują się dużym stopniem ogólności oraz nie zostały poparte żadnymi dokumentami obrazującymi skalę tych potrzeb finansowych, co pozwoliłoby na rzetelną ocenę kondycji finansowej strony i wpływ wykonania decyzji na jej sytuację majątkową. Wbrew twierdzeniom spółki, "względy doświadczenia życiowego" nie dają sądowi możliwości przeprowadzenia oceny w tym zakresie. To skarżąca dysponuje informacjami i dokumentacją na temat swojej własnej sytuacji finansowej, w tym ciążących na niej zobowiązaniach i innych potrzebach finansowych, a zatem powołując się na te okoliczności, powinna je należycie wykazać. Samo twierdzenie strony w tym zakresie należało uznać za niewystarczające (por. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GZ 355/22). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Jeśli więc spółka uważa, że spełnia przesłanki do uzyskania ochrony tymczasowej, może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.