II GZ 258/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 3547/25 w zakresie odrzucenia skargi M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr DZIK-IV.6610.8.24.2025.L-0015/16.KM w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt V SA/Wa 3547/25, odrzucił skargę M.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 sierpnia 2025 r. w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wezwaniem z dnia 9 grudnia 2025 r. skarżący został zobowiązany do usunięcia braku formalnego skargi poprzez wskazanie nr PESEL w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Przesyłka została doręczona w dniu 2 stycznia 2026 r., jednakże skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Sądu. Termin do uzupełnienia tego braku upłynął z dniem 9 stycznia 2026 r. WSA stwierdził, że nieuzupełnienie braku formalnego skargi, pomimo prawidłowego pouczenia o skutkach niewykonania wezwania, uniemożliwia nadanie sprawie prawidłowego biegu i obliguje Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M.K., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do dalszego prowadzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieuzupełnienie braku formalnego w postaci niewskazania numeru PESEL skutkuje obligatoryjnym odrzuceniem skargi, podczas gdy nr PESEL M.K. znajdował się w aktach sprawy administracyjnej; 2. art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez jego nadmiernie formalistyczną wykładnię i uznanie, że brak numeru PESEL – przy jednoczesnym prawidłowym oznaczeniu strony imieniem, nazwiskiem i adresem – uniemożliwia identyfikację strony, w tym w szczególności, że nr PESEL znajdował się w aktach sprawy administracyjnej; 3. art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 EKPCz poprzez nadmierny formalizm prowadzący do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do Sądu. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że celem obowiązku wskazania numeru PESEL jest ułatwienie identyfikacji strony, a nie stworzenie dodatkowej bariery formalnej w dostępie do Sądu. W sytuacji gdy tożsamość strony nie budzi wątpliwości, rygor odrzucenia skargi należy uznać za środek nadmierny i nieproporcjonalny. W ocenie skarżącego, odrzucenie skargi w sprawie dotyczącej cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia stanowi daleko idącą ingerencję w prawo do sądu. Sankcja odrzucenia skargi powinna być stosowana wyjątkowo, tj. w sytuacjach, gdy brak formalny rzeczywiście uniemożliwia nadanie sprawie biegu. W niniejszej sprawie brak numeru PESEL nie powodował takiej przeszkody albowiem znajdował się w aktach sprawy. Wnoszący zażalenie wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż wykładnia przepisów proceduralnych nie może prowadzić do nadmiernego formalizmu i pozbawienia strony prawa do rozpoznania sprawy co do istoty. W realiach niniejszej sprawy zastosowany rygor był nieproporcjonalny do charakteru uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku wyrażonemu w zażaleniu, WSA zasadnie odrzucił skargę, ponieważ jej brak formalny w zakresie nadesłania numeru PESEL nie został przez skarżącego usunięty w wyznaczonym terminie. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Zgodnie zaś z art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., pismo procesowe strony, oprócz wymogów określonych w art. 46 § 1 p.p.s.a., powinno zawierać - gdy jest pierwszym pismem w sprawie - także numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, jeżeli jest obowiązana do jego posiadania albo posiada go, nie mając takiego obowiązku. Brak wskazania numeru PESEL strony skarżącej stanowi brak formalny skargi, bez względu na to, czy numer PESEL znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje Sąd (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22). Zaniechanie w tym zakresie stanowi brak formalny wniesionego środka zaskarżania, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., a w sytuacji, gdy strona nie uczyni zadość wezwaniu, Sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi poprzez wskazanie numeru PESEL skarżącego doręczono stronie w dniu 2 stycznia 2026 r., o czym świadczy data widniejąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (karta akt sądowych nr 73). Siedmiodniowy termin na wykonanie ww. wezwania upłynął zatem w dniu 9 stycznia 2026 r. W okolicznościach niniejszej sprawy trafnie Sąd I instancji stwierdził, że skarżący we wskazanym terminie nie uzupełnił braku formalnego skargi, pomimo prawidłowego pouczenia o skutkach niewykonania wezwania. Ustawodawca nie przewidział żadnych prawnych możliwości uzupełnienia przez sąd braków formalnych pism procesowych, zaś przepisy art. 46 § 2 pkt 1 lit. b), art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie zawierają wyjątków. Tym samym, w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braku formalnego poprzez podanie numeru PESEL w zakreślonym terminie, Sąd obowiązany jest do odrzucenia skargi. Wbrew stanowisku wnoszącego zażalenie (pkt 1 petitum zażalenia), bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność, że numer PESEL skarżącego znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi na podstawie odrębnych przepisów i w formie osobnych akt sprawy. Wprowadzając w Dziale III w Rozdziale I ustawy p.p.s.a. regulację odnoszącą się do pism w postępowaniu sądowym, ustawodawca wyraźnie zastrzegł konieczność wskazania numeru PESEL osoby fizycznej przy pierwszej czynności w sprawie, mając na uwadze, że chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, bowiem przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normują postępowanie sądowe, a nie postępowanie administracyjne prowadzone przed organami administracji publicznej (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 listopada 2022 r., sygn. akt I OZ 518/22, z 21 września 2022 r., sygn. akt I OZ 418/22, z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OZ 373/22 i I OZ 320/22, z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I OZ 207/22, z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 31/22, z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III OZ 1164/21, z 5 października 2021 r., sygn. akt I OZ 316/21 i III OZ 787/21, z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OZ 262/21, dostępne na stronie internetowej: www.cbois.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie przewidział zatem żadnych wyjątków od obowiązku strony określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W szczególności nie zastrzegł, że podanie numeru PESEL w pierwszym piśmie jest wymagane tylko wtedy, gdy tego numeru nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych. W związku z powyższym, skoro skarżący został prawidłowo wezwany do usunięcia braku formalnego wniesionej skargi poprzez podanie własnego numeru PESEL i pouczony o skutkach niedochowania terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności, to niewykonanie wezwania w zakreślonym terminie musiało skutkować odrzuceniem skargi. Odnosząc się natomiast do przedstawionej w zażaleniu argumentacji, że brak numeru PESEL – przy jednoczesnym prawidłowym oznaczeniu strony imieniem, nazwiskiem i adresem – nie uniemożliwia identyfikacji strony, należy wskazać, że nie jest ona zasadna. O ile bowiem rzeczywiście art. 49 § 1 p.p.s.a. uzależnia konieczność wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego od niemożności otrzymania przez pismo prawidłowego biegu, o tyle celem wymogu formalnego w postaci wskazania numeru PESEL nie jest jedynie umożliwienie identyfikacji strony. Jak wyjaśnił bowiem NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22, obowiązek ten służy także zapewnieniu sądom administracyjnym możliwości prowadzenia komunikacji ze stroną w formie elektronicznej. Mając na uwadze, że obowiązek sądu doręczania stronie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej może powstać na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet po jego zakończeniu, rozwiązanie przyjęte w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. należy uznać za uzasadnione. Trzeba zauważyć, że ustawodawca nie przewidział żadnego instrumentu prawnego umożliwiającego wyegzekwowanie numeru PESEL od strony, która po wniesieniu pierwszego pisma w sprawie (skargi) wyrazi wolę by sąd doręczał jej pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W oświadczeniu składanym w tym zakresie, które nie jest pierwszym pismem w sprawie strona nie ma obowiązku wskazania numeru PESEL, co może wywoływać określone komplikacje natury procesowej. Obowiązek podania numeru PESEL w pierwszym piśmie strony nie powinien więc być oceniany wyłącznie z perspektywy nadania prawidłowego biegu skardze (pierwszemu pismu w sprawie), ale także z uwzględnieniem realizacji zasady szybkości postępowania i usprawnienia przebiegu procesu sądowego. Z podanych przyczyn należy przyjąć, że elementem koniecznym każdego pierwszego pisma w sprawie jest numer PESEL, niezależnie od tego, czy strona już zdecydowała się na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Jednocześnie stwierdzić należy, że obowiązek podania w skardze numeru PESEL nie jest nadmierny. W przypadku gdy strona uchybiła temu obowiązkowi przewodniczący wzywa ją o uzupełnienie tego braku, podając termin, w którym brak powinien zostać uzupełniony oraz rygor niewykonania zarządzenia. W przypadku odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braku formalnego stronie skarżącej przysługuje zażalenie. Oznacza to, że wprowadzonym w procedurze sądowoadministracyjnej wymaganiom formalnym towarzyszą rozwiązania procesowe, które pozwalają na naprawienie błędów popełnionych przez stronę (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2023 r., sygn. akt II GPS 3/22). W związku z tym, nie można przyjąć, jak podnosi skarżący w punkcie 3 petitum zażalenia, aby obowiązek wskazania numeru PESEL był przejawem nadmiernego formalizmu prowadzącego do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do Sądu. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.