II GZ 266/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia L. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 194/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

I Postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 194/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. J. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżący może stracić korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków w aptece, której dotyczy zaskarżona decyzja. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej może również spowodować trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty stałych klientów, nawet w przypadku pozytywnego zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia. Wszystkie te okoliczności mogą przyczynić się do utraty przez skarżącego pozycji na rynku farmaceutycznym. Sąd podkreślił, że rozmiar szkody i charakter skutków zależeć będzie przede wszystkim od zakresu prowadzonej przez skarżącego działalności, jej rozmiaru oraz możliwości zrekompensowania strat związanych z zamknięciem apteki dzięki przychodom uzyskiwanym z innych źródeł. Sąd zaznaczył, że na poparcie swego wniosku skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu w postaci np. wyciągów z posiadanych rachunków bankowych, stanu kas, zeznań podatkowych za ubiegłe lata, świadczących o aktualnej kondycji finansowej strony. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki i jej zamknięcie spowoduje utrudnienie w dostępie do leków dla mieszkańców gminy, Sąd podkreślił, że w świetle w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącemu - nie zaś osobom trzecim. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przedmiotowemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, jakoby argumenty i dokumenty przedstawione przez stronę nie były wystarczające do zastosowania środka tymczasowego w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego o dokumenty, których przedstawienie we wniosku zawartym w skardze nie było możliwe, mianowicie: 1) odpisu pozwu przeciwko skarżącemu w sprawie [...] Sądu Okręgowego w Ł. w związku z nieuregulowaniem należności związanych z prowadzeniem apteki w I.; 2) informację z dnia 12.04.2023 r. dotyczącą wyceny kosztów utylizacji leków; 3) zestawienia wpływów na rachunku skarżącego - porównania dla okresu przed i po wydaniu zaskarżonej decyzji. W zakresie tego dowodu skarżący wskazał, że na dzień złożenia skargi nie było możliwe przedstawienie miarodajnego porównania między okresem przed wydaniem decyzji, a po jej wydaniu, a to z uwagi na zbyt krótki czas od wydania decyzji. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Na kanwie przedmiotowej sprawy szczególną uwagę zwrócić należy na pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodarczej, a w konsekwencji utratę przez stronę jedynego źródła utrzymania, stanowi spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I GSK 1148/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, w ocenie NSA, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżący straci korzyści majątkowe związane ze sprzedażą leków, poniesie koszty związane z utylizacją leków w przypadku zakończenia działalności, a zatem może zostać zaburzona jego płynność finansowa. Co istotne, apteka skarżącego jest jedyną apteką w okolicy, co służy nie tylko skarżącemu, lecz również okolicznym mieszkańcom. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena wystąpienia przesłanek – jednej bądź obu wstrzymania wykonania decyzji powinna odnosić się wyłącznie do wnioskodawcy. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić albowiem w ramach przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., mieć należy nie tylko na uwadze wyłącznie wpływ wykonania rozstrzygnięcia na wnioskodawcę - skarżącego, ale również na podmioty z nim powiązane w taki sposób, że wykonanie określonej decyzji mieć może pośrednie lub nawet bezpośrednie dla nich znaczenie. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2301 ze zm.), apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. W ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powinni mieć zapewnioną możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece w okolicach miejsca zamieszkania. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że w czasie choroby dłuższe oczekiwanie na zakup oraz podanie leku może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem dostępności leku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Cofniecie zezwolenia na prowadzenie jedynej w miejscowości apteki będzie miało niemałe znaczenie dla mieszkańców tejże miejscowości w zakresie dostępności do środków i wyrobów medycznych, przede wszystkim zaś szybkości dostępu do medykamentów. Przywołana powyżej okoliczność jest zatem równie istotna z punktu widzenia przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej, co kwestie związane z bezpośrednim wpływem wykonania zakwestionowanego rozstrzygnięcia na sytuację skarżącego. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.