II GZ 296/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2836/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 lipca 2024 r. nr BŻ.WS.411.41.2024 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpisu do rejestru zakładów podlegających kontroli postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2836/24, odmówił W.Ł. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 lipca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie działalności bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpisu do rejestru zakładów podlegających kontroli. Sąd I instancji wskazał, że w skardze na powołaną decyzję skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie jej wykonania podnosząc, iż decyzja organu I instancji została wydana mimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie i pozbawienia strony możliwości udziału w czynnościach kontrolnych, oraz w trakcie postępowania administracyjnego. Skarżący powołał się przy tym na pojęcie trudnych do odwrócenia skutków i wskazał, że w obecnej sytuacji ponosi nieodwracalne skutki prawne działań organów, które powinny podlegać jak najszybszej weryfikacji. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wskazano, że skarżący nie zawarł w treści wniosku konkretnych danych obrazujących jego aktualną sytuację finansową, nie sprecyzował z jakimi dokładnie skutkami będzie wiązało się wykonanie decyzji objętej wnioskiem oraz nie przedłożył żadnych dokumentów na potwierdzenie tych okoliczności. Podkreślono również, że rodzaj obowiązku nałożony na skarżącego – świadczenie pieniężne, ze swej istoty jest odwracalny. Skarżący wniósł zażalenie od powyższego postanowienia Sądu I instancji żądając jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) poprzez pominięcie, że wykonanie przez skarżącego decyzji oznaczałoby niepowetowaną szkodę w majątku skarżącego z uwagi na rażąco dowolnie ustaloną kwotę – w jej maksymalnej wysokości, bez jej uzasadnienia okolicznościami faktycznymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody wymienione w powyższym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w tym przepisie p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA: z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadniania, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w zakresie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a oceny tej nie zmienia argumentacja podniesiona przez skarżącego w zażaleniu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji dla wykazania, że zachodzą przesłanki opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Skarżący ograniczył się zaś do przytoczenia orzecznictwa w zakresie rozumienia przesłanki trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazania, iż – w jego ocenie – zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego oraz bez możliwości udziału strony w czynnościach kontrolnych i stwierdzenia, że w związku z powyższym ponosi on nieodwracalne skutki prawne działań organów. Należy również podkreślić, iż rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i tym samym nie bierze pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania skarżącego o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Argumentacja skarżącego odnosząca się do nieprawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i wynikająca z nich – w ocenie skarżącego – dowolność nałożonej na skarżącego kary nie mogła więc zostać na tym etapie uwzględniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał, iż ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego nie było podstaw do stwierdzenia wadliwości postanowienia Sądu I instancji oraz jego uchylenia i wstrzymania wykonania objętej skargą decyzji. Z związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.