II GZ 327/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 3396/24 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D Sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 września 2024 r., znak POD.503.59.2020.AFR.KBU.17 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 30 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 3396/24, wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez D. Sp. j. w W. (dalej zwanej: "skarżącą", "Spółką") decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego: "GIF") z 24 września 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 13 marca 2020 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej w W. przy ul. (...). Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszej sprawie objęto decyzję, którą cofnięto skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wydaną na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021, poz. 1977). Wobec decyzji nie ma zastosowania art. 108 ust. 4a prawa farmaceutycznego. WSA uznał, że w sprawie nie jest kluczowy jej charakter, który jak słusznie wskazywał organ co do zasady powoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie), ale istotne były tutaj powołane w uzasadnieniu wniosku szczególne okoliczności jak i znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, które w sposób wystraczający uprawdopodobniały przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca szeroko uzasadniła wniosek i uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika z dołączonych do wniosku, informacji księgowych, zawartych przez skarżącą stałych umów związanych z prowadzoną działalnością oraz z zestawienia stanu magazynowego, wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może spowodować dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki. Zwrócono uwagę, że w przypadku braku możliwości realizacji bieżących zobowiązań zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe (Dz. U. 2024 poz. 794) zobowiązana będzie (tj. jej Wspólnicy) do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości nie później niż w terminie 30 dni od dnia w którym wystąpiła podstawa do ogłoszenia upadłości. Obowiązek ten zabezpieczony jest sankcją odpowiedzialności majątkowej wobec osób na których spoczywa ten obowiązek. Zdaniem Sądu na datę zgłoszenia wniosku wykazano stratę finansową skarżącej (vide oświadczenie biura księgowego) co uprawdopodabnia pogłębianie tej sytuacji w przypadku braku dalszej działalności spółki, która co istotne nie prowadzi innych działalności poza wskazanym punktem aptecznym. Bez wątpienia za uwzględnieniem wniosku przemawiały także takie okoliczności jak trudności w ponownym pozyskaniu pracowników punktów aptecznych na terenie W. (fakt powszechnienie znany), jak i trudne do odwrócenia skutki związane z utylizacją znacznej ilości produktów leczniczych (o wartości 176.948,71 zł) w tym co istotne także produkty lecznicze refundowane i zagrożone brakiem dostępności. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca uprawdopodobniła, że natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia apteki oznacza dla niej utratę przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności. Skarżąca nadesłała dokumenty potwierdzające wysokość stałych kosztów oraz kosztów utylizacji posiadanych leków. Na powyższe postanowienie WSA w Warszawie zażalenie złożył organ, wskazując, że zaskarża je w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającym na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Organ wniósł: • na podstawie art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie przez WSA wykonania postanowienia WSA z 30 grudnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 3396/24; • na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. o uchylenie przez WSA zaskarżonego postanowienia z 30 grudnia 2024 r. w trybie autokontroli i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji GIF z 24 grudnia 2024 r.; • uchylenie przez NSA zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji GIF z 24 września 2024 r.; • w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa powyżej, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W jego uzasadnieniu podniósł m.in., że WSA oparł swoje rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji GIF na okolicznościach, które nie mają charakteru wyjątkowego. Zaprezentowany przez WSA pogląd prowadziłby w istocie do tego, że każde orzeczenie o cofnięciu zezwolenia wiązałoby się z niemożnością wykonania wydanej decyzji. Czyniłoby to iluzorycznym nadzór sprawowanych przez GIF m.in. nad obrotem produktami leczniczymi, w tym działalnością aptek ogólnodostępnych. Bowiem zaproponowany przez Sąd tok rozumowania prowadzi do konstatacji, że w każdym przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ziszczają się przesłanki wstrzymania aktu. Jest to jednak pogląd zbyt daleko idący. Organ przytoczył też poglądy orzecznictwa w zakresie "zwykłych następstw decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki". Podkreślił też, że wskazane okoliczności, jak np. trudność w pozyskaniu nowych pracowników, nie jest zjawiskiem nieodwracalnym. Podniósł, że skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadnić zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania, muszą dotyczyć bezpośrednio strony skarżącej, a nie osób trzecich, czemu zdaniem organu przeczy powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe i przeprowadzony przez WSA wywód w tym zakresie, gdyż nie dotyczy on Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, zwana dalej "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącej złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne (za: postanowienie NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 1124/10, postanowienie NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt I OZ 671/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przyjmując że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie GIF nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, już z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (zob. m. in. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 października 2018 r., sygn. akt II GZ 343/18, z 14 października 2021 r., sygn. akt II GZ 327/21). W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności spółka straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienie NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność zaprzestania prowadzenia apteki oraz zwolnienia pracowników mogą być uznane za okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Wznowienie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki przez przedsiębiorcę, a następnie poszukiwanie osób w miejsce wcześniej zwolnionych pracowników oraz powrót do dotychczasowej pozycji na rynku jest przedsięwzięciem trudnym i czasochłonnym, wymagającym dużych nakładów finansowych. Zlikwidowanie działalności gospodarczej, polegającej na zaprzestaniu prowadzenia apteki, na skutek wykonania decyzji administracyjnej prowadzi także do utraty klientów, których pozyskanie jest dla przedsiębiorcy trudne a czasem wręcz niemożliwe w szczególności, gdy wykonana decyzja administracyjna została późniejszym prawomocnym orzeczeniem sądu wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji powołał się na wskazane przez skarżącą konsekwencje w sferze kadrowej, bowiem konieczność zwolnienia pracownika stanowi trudne do odwrócenia skutki w postaci utraty zaufanego personelu. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że skarżąca uprawdopodobniła, iż natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia apteki oznacza dla niej utratę przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności. Wykazała przy tym na ponoszone miesięczne koszty w kwocie ok. 20.079,31 zł, zaś wartość znajdującego się w aptece asortymentu określiła na 176.948,71 zł. Do wniosku załączyła stan magazynowy towarów na dzień złożenia skargi i podniosła, że byłaby zmuszona ponieść koszt ich utylizacji, co spowodowałoby po jej stronie powstanie kolejnych kosztów – wysokości około 13800,00 zł. Podniosła, że musiałaby również ponieść koszty związane z likwidacją działalności ze stratą około 400.000 zł oraz liczyć się z brakiem możliwości ponownego otwarcia apteki przy pozytywnym rozstrzygnięciu Sądu. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie wykazano, że straty poniesione przez skarżącą nie dość, że byłyby znaczne pod względem majątkowym, to dodatkowo w zasadzie nieodwracalne. Zostały one nadto w sposób wystarczający udokumentowane stosownymi zestawieniami, ofertami, wydrukami wyciągu z rachunku bankowego, szeregiem faktur VAT ukazujących ponoszone koszty, obrazujących sytuację gospodarczą i finansową, zawierających m.in. informację o saldzie na rachunku, czy obciążaniach (w tym potencjalnych, związanych np. z zerwaniem umowy). Wszystkie okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, może obiektywnie doprowadzić wręcz do nieodwracalnych skutków. Oceny tej nie podważyły powoływane przez GIF w zażaleniu argumenty o naturalnych następstwach decyzji cofającej zezwolenie. GIF niesłusznie powołuje się na normalne następstwa wydania tego rodzaju decyzji, jakim jest konieczność zaprzestania prowadzenia działalności. Jednocześnie stanowisko organu, jakoby instytucja uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a miała chronić wyłącznie przed nieodwracalnymi skutkami wykonania decyzji jest błędne. W istocie jej celem, expressis verbis ma być przeciwdziałanie tego rodzaju skutkom wykonania decyzji, które mają charakter trudny do odwrócenia, lub zagrażają wyrządzeniem znacznej szkody. Taką potencjalną szkodę majątkową Spółka wykazała, jak również wykazała potencjalne, co najmniej trudne do odwrócenia skutki. Należy też przypomnieć, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonej decyzji, a służy jedynie zabezpieczeniu interesów skarżącej aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny (zob.m.in. postanowienia NSA: z 22 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 1280/16; z 6 października 2017 r., sygn. akt II GZ 734/17). Ocena, czy doszło do naruszenia przez stronę zasad prowadzenia działalności regulowanej nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, ponieważ na tym etapie postępowania NSA nie bada merytorycznie skargi. Na marginesie należy wskazać, że powołany przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ustawy prawo upadłościowe i rozważania Sądu oraz organu w tym zakresie, w istocie nie dotyczą bezpośrednio skarżącej, jednakże wobec ziszczenia się przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. na podstawie pozostałych okoliczności przedstawionych przez skarżącą, tego rodzaju uchybienie nie może podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tego, że skarżąca wystarczająco uprawdopodobniła możliwość zaistnienia szkody majątkowej, ale także i niemajątkowej w wyniku wykonania decyzji, zaś powrót do stanu poprzedniego mógłby być niemożliwy albo nadmiernie utrudniony, wniesione zażalenia podlegało oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.