II GZ 413/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia L. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 163/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 lutego 2024 r. nr SKO 4162/3/2024 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego postanawia: oddalić zażalenie.

I. L. W. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 lutego 2024 r., nr SKO 4162/5/2024, w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. W skardze skarżący sformułował wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że natychmiastowe wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne, zajmuje się uprawą oraz hodowlą zwierząt, sam obsługuje wszystkie pojazdy niezbędne do prowadzenia gospodarstwa. Ze względu na porę roku rozpoczął się intensywny czas prac rolniczych, który zakończy się późną jesienią, tym samym nie ma czasu na przygotowanie się do egzaminu, a brak możliwości kierowania pojazdami spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci konieczności zaniechania wykonania upraw, obsiania pól, zebrania plonów, naruszenia dobrostanu zwierząt oraz trudnych do odwrócenia skutków - brak wypłacalności i upadek gospodarstwa rolnego. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 3 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 163/24, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Sąd zwrócił uwagę, że wykonanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień nie spowoduje dla skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, bowiem zaskarżona decyzja nakłada jedynie obowiązek zgłoszenia się skarżącego na egzamin państwowy w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami i nie ma bezpośredniego wpływu na uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie jest więc ona tożsama z decyzją o cofnięciu uprawnień w tym zakresie. Dopiero w sytuacji, gdyby skarżący utracił kwalifikacje na podstawie wyniku egzaminu państwowego lub nie zgłosił się na ów egzamin, wówczas organ jest zobligowany do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami i z tą ewentualną decyzją można wiązać skutki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Tym samym, wykonanie zaskarżonej decyzji poprzez poddanie się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje może wiązać się z pewnego rodzaju dolegliwościami (konieczność osobistego stawiennictwa, zaangażowanie czasowe), jednakże nie powoduje powstania dla skarżącego niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani znacznej szkody, a w szczególności tych okoliczności, na które skarżący wskazuje we wniosku. III. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że natychmiastowe wykonanie decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, a także trudnych do odwrócenia skutków, albowiem skarżący nie został pozbawiony prawa do kierowania pojazdami i w każdej chwili może poddać się egzaminowi państwowemu, pomimo że skarżący musi poddać się weryfikacji umiejętności w kilku kategoriach tj. A, B, C, B+E, C+E, T albowiem wszystkie one mu są niezbędne do wykonywania prac rolnych w jego gospodarstwie rolnym, a przygotowanie do egzaminów wymaga czasu i jego osobistego zaangażowania w czasie, gdy skarżący jest zobligowany do wykonywania prac polowych. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że ma 63 lata i sam pracuje jako rolnik w swoim gospodarstwie rolnym o powierzchni dwustu hektarów. W gospodarstwie posiada wyspecjalizowany sprzęt rolniczy - traktory z przyczepami, kombajn zbożowy, sprzęt do uprawy roli współpracujący z traktorami, ciągnik siodłowy z naczepą do wożenia paszy, zboża - który sam obsługuje z powodu braku wykwalifikowanych osób do pracy. Skarżący wskazał, że wykroczenie drogowe popełnił w kategorii B, natomiast na co dzień prowadzi pojazdy służące do uprawy rolnej. W chwili obecnej zaczął się intensywny czas prac w rolnictwie, który skończy się dopiero późną jesienią, po zebraniu plonów i zasianiu zboża ozimego. Brak możliwości kierowania pojazdami rolnymi, poprzez natychmiastowe wykonanie decyzji administracyjnej spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci niewykonania wiosennych upraw i nieobsiania pól, niezebrania plonów, nieprzygotowania pól do jesiennych zasiewów, a także trudnych do odwrócenia skutków w postaci niewypłacalności i upadku gospodarstwa rolnego. Skarżący musi przygotować się do ewentualnych egzaminów, poświęcić czas na ich zdanie, a w chwili obecnej do jesieni 2024 roku pracuje po kilkanaście godzin dziennie. Skarżący wskazał również, że wykroczenia drogowe popełnił w momencie najbardziej restrykcyjnych przepisów drogowych, które później zostały zmienione. Zdaniem skarżącego, Sąd niesłusznie wskazuje, że skarżący może w każdej chwili poddać się egzaminom weryfikującym wiedzę, albowiem aby to nastąpiło skarżący musi mieć czas na naukę teoretyczną kilkuset zagadnień objętych programem nauczania, w kilku kategoriach, a obecnie cały czas intensywnie pracuje, nie wyjeżdża na urlop, każdy dzień w pracach rolnych w sezonie od wiosny do później jesieni jest maksymalnie przez niego wykorzystany. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zauważyć należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że podane przez stronę okoliczności nie mogły zostać uznane za przesłanki wstrzymania wykonania, gdyż sam fakt poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy nie rodzi niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, bowiem złożony w sprawie wniosek, a także podniesione w zażaleniu argumenty, nie zawierają takiej argumentacji, która przedstawiałaby możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. – co należy podkreślić - zawiera zamknięty katalog przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, które muszą zostać we wniosku wskazane i uprawdopodobnione. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, która powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. np. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Zastosowanie przez Sąd w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagałoby wykazania przez skarżącego, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji powstaną w stosunku do niego takie skutki, które trzeba rozpatrywać w kategoriach trudnych do odwrócenia bądź znacznej szkody. Oczywiste jest, iż wykonanie zaskarżonej decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w celu stwierdzenia braków przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów może wiązać się z dolegliwościami (konieczność osobistego stawiennictwa na badanie, poniesienia opłaty za badanie, zaangażowanie czasowe i koszty dojazdu), jednak skarżący nie wykazał w tej sprawie, że w jego przypadku rodzi to powstanie wobec niego takich skutków, które można byłoby uznać za niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub skutków trudnych do odwrócenia w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zastosowaniem w rozpoznawanej sprawie ochrony tymczasowej nie mogą przemawiać podniesione w tej sprawie przez skarżącego okoliczności, bowiem nie jest trudnym do odwrócenia skutkiem istnienie samego ciążącego na stronie obowiązku powinnego zachowania, zgodnego z treścią skarżonej decyzji. To, że skarżący nie zgadza się z jej wydaniem oraz z samą istotą nałożonego na nią obowiązku, nie może być uznane za wykazanie spełnienia przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii możliwości wstrzymania wykonania decyzji o skierowaniu na kontrolne stwierdzenie kwalifikacji kierowcy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami jest jednolite. Uznaje się, że decyzja wydana w tym przedmiocie sama w sobie nie wywołuje ani trudnych do odwrócenia skutków, ani nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ponieważ bezpośrednio nie ma wpływu na uprawnienia do kierowania pojazdami (vide: postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OZ 98/20). Bezpośrednią konsekwencją takiej decyzji nie jest bowiem cofnięcie posiadanych uprawnień, a jedynie konieczność poddania się sprawdzeniu kwalifikacji (umiejętności), zaś dopiero z ewentualną, a więc wciąż hipotetyczną, decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami można wiązać konsekwencje w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Ponadto decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest tożsama z decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, czyli z utratą praw nabytych. Dotkliwość związana z wykonaniem zaskarżonej decyzji, chociaż nie można jej wykluczyć, jest podyktowana celem, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wskazać również należy, że skarżący - jak sam podnosi - na co dzień użytkuje, obsługuje i prowadzi pojazdy objęte kontrolnemu sprawdzeniu, więc domniemywać należy, że umiejętności i wiedzę z bezpieczeństwa prowadzenia i obsługi samochodów posiada. Nie można zatem uznać, że skarżący potrzebuje tyle czasu na naukę, że to uniemożliwi mu wykonywanie codziennych obowiązków i pozbawi środków do życia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przedstawionych okoliczności nie ma podstaw do uwzględnienia zażalenia. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.