II GZ 462/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. Sp. z o.o. w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1402/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 14 marca 2024 r. nr BOL.610.331.2023 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1402/24, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 16 listopada 2023 r., znak KO.8230.132.2023 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 14 marca 2024 r., w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2024 r. skarżąca spółka wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wniosku wskazano na wadliwość decyzji oraz podniesiono, że organ zawiadomił skarżącą o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec braku zapłaty kwoty objętej decyzją, co przyczyni się do zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji wpłynie negatywnie na postrzeganie skarżącej jako rzetelnego kontrahenta, który na chwilę obecną jest nienagannym płatnikiem zarówno danin publicznoprawnych, jak i wymagalnych zobowiązań. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie ochrony tymczasowej nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi lub obawą wystąpienia jakiejkolwiek straty. Skarżąca wprawdzie wskazała, że wykonanie decyzji mogłoby spowodować nieodwracalne skutki i powstanie znacznej szkody, jednakże nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów. Do wniosku nie dołączono też żadnych dokumentów potwierdzających zaistnienie przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazano natomiast na nieprawidłowości organu przy wydaniu decyzji, które to okoliczności nie mogą być brane pod uwagę na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ponieważ stanowiłoby to swoisty "przedsąd". WSA wyjaśnił, że wykonanie decyzji – związane bezpośrednio ze świadczeniem pieniężnym - ma charakter odwracalny. W sytuacji ewentualnego wzruszenia decyzji administracyjnej przez Sąd istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości przez Sąd I instancji wobec oczywistej zasadności zażalenia, ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu I instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie wstrzymanie wykonania decyzji organu i instancji. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia pozostającego w sprzeczności z treścią ww. przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., braku zastosowania przesłanek z niego wynikających oraz braku wzięcia pod uwagę trudnych do odwrócenia skutków prawnych i faktycznych, jakie może spowodować utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a to przy wykazaniu przez skarżącą przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że do ustalenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej w kwocie 3000 zł przyjęto kwotę 802 191 588,73 zł, stanowiącą przychód spółki za 2022 r. osiągnięty w głównej mierze z obrotu paliwami ciekłymi, a nie ze sprzedaży produktów spożywczych. Zdaniem skarżącej, z uwagi na okoliczności tej sprawy, w tym przede wszystkim fakt, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie jest prawidłowa, bowiem została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, bezsprzecznie winna ona zostać uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że brak zapłaty określonej w decyzji kwoty prowadziłby do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ jakakolwiek odnotowana zwłoka w terminach płatności, czy też wszczęcie czynności w zakresie egzekucji płatności wymienionych należności, wpłynęłoby negatywnie na postrzeganie skarżącej jako rzetelnego kontrahenta, który na chwilę obecną jest nienagannym płatnikiem zarówno danin publicznoprawnych, jak i wymagalnych zobowiązań. W świetle przedstawionych okoliczności wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji był w pełni zasadny, a zarazem konieczny. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całości przesłanek, czego skutkiem było założenie, że wykonanie decyzji ma charakter odwracalny, gdy tymczasem realizacja rozstrzygnięć wynikających z treści decyzji wprost podważyłaby wiarygodność skarżącej jako rzetelnego kontrahenta, który jest wzorowym płatnikiem danin i wymagalnych zobowiązań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, analiza wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazuje na brak przedstawienia jakichkolwiek konkretnych argumentów przemawiających za zastosowaniem względem spółki ochrony tymczasowej. Nieprzedstawienie wraz z wnioskiem dokumentów potwierdzających zaistnienie przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia któregoś z ustawowych warunków art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak możliwości dokonania analizy w przedmiotowym zakresie, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, prowadzi do niemożności obiektywnej oceny złożonego wniosku. W tej sytuacji niemożliwą stała się ocena spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym za zasadne należało uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu WSA, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, że w jej przypadku zachodzą podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej. Nie jest zatem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie zdaniem strony wnioskującej – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Argumentem przemawiającym za udzieleniem spółce ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie może też być podniesiona okoliczność utraty wizerunku wobec kontrahentów. Odnosząc się do akcentowanych przez skarżącą konsekwencji jakie może ona ponieść w zakresie utraty wizerunku, a co za tym idzie utraty jej wiarygodności jako rzetelnego kontrahenta i wzorowego płatnika, zauważyć należy, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pozostawałoby bez wpływu na wizerunek spółki. Podkreślenia bowiem wymaga, że samo orzeczenie ochrony tymczasowej w stosunku do strony nie spowoduje zmiany wydanej decyzji z negatywnej (wymierzającej karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego) na pozytywną. Wstrzymanie wykonania tej decyzji nie spowoduje bezpośredniej zmiany wizerunku skarżącej, bowiem orzeczenie o ochronie tymczasowej nie stwierdza, że wydana decyzja jest prawidłowa bądź błędna. Postanowienie o wstrzymaniu ma na celu ochronę podmiotu przed wystąpieniem wskazanych w ustawie skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem strona nie przedstawiła konkretnej argumentacji oraz nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Za zbyt ogólnikową i nieprzekonującą należało więc uznać argumentację wniosku w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody związanej z wykonaniem decyzji wymiarowej w sprawie – co zasadnie zauważył WSA. Strona nie wskazała również żadnych innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wyegzekwowania nałożonej na nią kary. Taką okolicznością nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także wysokość wymierzonej spółce kary. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można również dokonać pełnej oceny złożonego wniosku w aspekcie ekonomicznym. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu I instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Jak wywiedziono powyżej, brak dostatecznej argumentacji złożonego wniosku nie pozwalał na ustalenie czy w przypadku skarżącej spółki zachodzi ryzyko ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Ustosunkowując się zaś do podnoszonych w zażaleniu argumentów odnoszących się do wadliwości wydania skarżonej decyzji stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przesądzenie, czy decyzja została wydana zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość wydanej decyzji. Przekonania skarżącej o wadliwości wydanej decyzji nie stanowią przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej i pozostają bez wpływu na obecnym etapie postępowania, nie stanowiąc tym samym argumentacji wzmacniającej stanowisko skarżącej o trudnych do odwrócenia skutkach, które wystąpią w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W konkluzji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, iż wnioskująca o wstrzymanie spółka nie powołała wystarczających, a przede wszystkim konkretnych okoliczności, które uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.