II GZ 599/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3395/24 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie skargi A.-D. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 1 października 2024 r., nr POD.503.26.2020.AKW.20 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r., wstrzymał wykonanie objętej skargą A.-D. Sp. z o.o. w Z. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 1 października 2024 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji wskazał, że we wniesionej na powołaną decyzję skardze strona zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania podnosząc, że konieczność natychmiastowego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę, będzie miała bezpośredni wpływ na wysokość uzyskiwanych przychodów i wartość zysku. Zaprzestanie prowadzenia działalności będzie skutkować koniecznością rozwiązania umów o pracę oraz umów cywilno-prawnych zawartych z personelem apteki. Na koszty spółki składać się będą przede wszystkim koszty wynagrodzenia brutto płacone do momentu upływu okresu wypowiedzenia, koszty odpraw, jak również składki społeczne, koszty Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które łącznie po stronie spółki wyniosą 94 649,29 zł, co odpowiada wysokości poniesionych kosztów w tym zakresie w III kwartale 2024 r. Rozwiązanie umów z pracownikami poza aspektem finansowym spowoduje również, że zostaną oni utraceni bezpowrotnie. Jako kolejny skutek wykonania zaskarżonej decyzji strona wskazała konieczność pokrywania opłat za najem lokalu przeznaczonego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przy jednoczesnym braku możliwości osiągania dochodów z prowadzenia apteki. Wywiązywanie się przez spółkę z zobowiązań wynikających z zawartych umów w sytuacji to koszty w skali miesiąca około 46.000 zł Skarżąca przedstawiła także uszczegółowione zestawienie stałych kosztów jakie zmuszona jest pokrywać miesięcznie (około 20.079,31 zł). Wskazała również wysokość przychodów i kosztów działalności w III kwartale 2024 r. Strona podniosła także, że zaskarżona decyzja spowoduje, iż w magazynie apteki pozostał asortyment o łącznej wartości w cenach zakupu brutto w kwocie 280 024,38 zł, na który składają się m.in. produkty lecznicze refundowane i leki zagrożone brakiem dostępności. Brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy wszystkie leki ulegną przeterminowaniu. Dodatkową dolegliwością związaną z koniecznością wykonania decyzji będzie koszt utylizacji produktów leczniczych, który wyniesie ok. 14.950 zł. Sąd I instancji uwzględniając wniosek stwierdził, że skarżąca szeroko uzasadniła wniosek i uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uznał, że z dołączonych do wniosku informacji księgowych, zawartych przez skarżącą stałych umów związanych z prowadzoną działalnością, z zestawienia stanu magazynowego, wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej może spowodować dla niej trudne do odwrócenia skutki. Za uwzględnieniem wniosku przemawiały, zdaniem Sądu również okoliczności w postaci trudności w ponownym pozyskaniu pracowników na terenie Z. oraz trudne do odwrócenia skutki związane z utylizacją znacznej ilości produktów leczniczych w tym, także produktów leczniczych refundowanych i zagrożonych brakiem dostępności. Likwidacja apteki skutkuje znaczną szkodą, a jej ponowne uruchomienie (w razie uwzględnienia skargi) będzie pociągało za sobą dotkliwe koszty. Ponadto za argument przemawiający za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd uznał posiadanie przez spółkę znacznej ilości produktów leczniczych, których nie będzie mogła sprzedać pacjentom, a których termin ważności upłynie. W podstawie prawnej postanowienia podano art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Farmaceutycznego, zażaleniem zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek strony skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). W tej mierze, z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., pierwsza z wymienionych przesłanek – przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody – aktualizuje się w odniesieniu do szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, co nastąpi w wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04; zob. również, jako jedne z wielu, np. postanowienia NSA z dnia: 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 94/23; 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GZ 149/23; 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III FZ 648/12). Spowodowanie zaś trudnych do odwrócenia skutków odnosi się do takich skutków prawnej lub faktycznej natury, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Wskazać również należy, że dla wykazania wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności stanowiących podstawę oceny, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – z uwagi właśnie na te okoliczności – jest uzasadnione (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 450/09; 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GZ 76/22; 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I FZ 198/23 i przywołane tam orzecznictwo oraz z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GZ 6/23). Podnieść również należy, że w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. funkcja uzasadnienia wyroku – a zgodnie z art. 166 p.p.s.a. również uzasadnienia postanowienia - wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie środka zaskarżenia, jego kontroli. Jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I FSK 550/05). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, mając na uwadze motywy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, że Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na bliżej nieskonkretyzowanych okolicznościach, które wystąpiły albo miałyby nastąpić w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wywołania szkody dla przedsiębiorcy oraz pracownika, utraty przychodów i płynności finansowej przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności, wywołania dotkliwych kosztów w przypadku ponownego uruchomienia apteki, niemożność sprzedania znacznej ilości produktów leczniczych, a którym upłynie termin ważności. Jednakże Sąd I instancji nie wyjaśnił szczegółowo motywów rozstrzygnięcia. Nie wskazał jakie konkretne właściwości stanów lub zdarzeń przedstawionych we wniosku miałyby świadczyć o realnym zaistnieniu niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody lub trudno odwracalnych (nieodwracalnych) skutków. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do, wskazanej przez stronę we wniosku, kwestii uzyskiwanego w III kwartale 2024 r. dochodu spółki. Brak jest bowiem jakiejkolwiek argumentacji czy rozważań Sądu związanych z powołaną okolicznością w zestawieniu ze wskazywanymi obciążeniami i możliwymi negatywnymi skutkami finansowymi, na jakie wskazywała strona w związku z koniecznością wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazane mankamenty uzasadnienia nie pozwalają na stwierdzenie aby Sąd I instancji dokonał pełnej i wnikliwej oceny wniosku strony, w szczególności w aspekcie podnoszonej w nim argumentacji oraz przedłożonych przez stronę dokumentów na ich poparcie. Taki stan sprawy czyni koniecznym uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, który zobowiązany będzie do oceny, przez pryzmat przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wszystkich podniesionych przez spółkę we wniosku okoliczności oraz dokumentów, jakie zostały do wniosku dołączone. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.