II GZ 65/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Rządowa Spółka Handlowa w B., C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1789/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Rządowa Spółka Handlowa w B., C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 5 marca 2024 r. nr 2018-12-UAE-38-O w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1789/24, odmówił A. Rządowa Spółka Handlowa w B., C. (dalej: spółka, skarżąca) wstrzymania wykonania objętej skargą spółki decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: Komendant, organ) z dnia 5 marca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera. Sąd I instancji wskazał, że we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować wystąpienie znacznej szkody po stronie spółki albowiem organ w dniu 5 marca 2024 r. wydał łącznie 40 decyzji administracyjnych, w których nałożył na spółkę administracyjne kary pieniężne w łącznej wysokości 800 000 zł co stanowi znaczną kwotę pieniężną. Skarżąca stwierdziła również, że nie ma wiedzy czy Komendant nie zainicjuje w stosunku do niej kolejnych postępowań w sprawie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, co będzie miało kolejne skutki finansowe. Zdaniem spółki wyegzekwowanie kar administracyjnych (łącznie) w bardzo dużej wysokości może skutkować zaburzeniem płynności finansowej w zakresie jej działania w Polsce, a zwrot wyegzekwowanych kar – w razie uchylenia decyzji – może wyrządzić znaczną szkodę, związaną z różnicami kursowymi i brakiem wypłaty odpowiednich odsetek. Skarżąca wskazała, że znaczna szkoda może zostać jej wyrządzona również z uwagi na długi czas rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, iż w oparciu o uzasadnienie wniosku spółki jak również akta sprawy nie był w stanie ustalić czy i w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji może wpłynąć na kondycję ekonomiczno-gospodarczą skarżącej. Spółka nie przedstawiła bowiem żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jej stan finansowy, a żądając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji poprzestała na przedstawieniu hipotetycznych sytuacji i ich ewentualnych następstw. W ocenie Sądu samo wskazanie przez spółkę, iż suma nałożonych na nią kar pieniężnych wynosi 800 000 zł bez przedstawienia odpowiednich dokumentów obrazujących jej rzeczywistą sytuację finansową nie uprawdopodabnia spowodowania znacznej szkody lub/i trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji podkreślił również, że kwestia długotrwałego, zdaniem skarżącej, prowadzenia postępowania sądowego nie jest okolicznością przemawiającą za przyznaniem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka wniosła zażalenie na postanowienie Sądu I instancji domagając się jego zmiany przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest uzasadnione tym, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej, przede wszystkim z uwagi na bardzo wysoką łączną sumę kar nałożonych na spółkę (na kwotę 800 tys. zł), a także koszty towarzyszące ewentualnemu wyegzekwowaniu decyzji, jak również szkodę, jaką może ponieść spółka w związku ze zwrotem wyegzekwowanych kar pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione uzasadnionych podstaw. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych (lub prawnych) związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub przy poniesieniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. Skarżąca składając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej powołała się na okoliczności, które mają zbyt ogólny (nieskonkretyzowany) charakter, aby można było na ich podstawie dokonać oceny prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na tle całościowej oceny jej aktualnej sytuacji majątkowej i finansowej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że twierdzenia spółki nie są wystarczające, aby samodzielnie – bez ich potwierdzenia odpowiednimi dokumentami źródłowymi – uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 504/24). W szczególności nie poddaje się ocenie merytorycznej ogólne twierdzenie, że "wyegzekwowanie kar administracyjnych" może skutkować "zaburzeniem płynności finansowej" spółki w zakresie jej działalności w Polsce. Należy podkreślić, że ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania i wykazania okoliczności je potwierdzających spoczywa na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). W niniejszej sprawie skarżąca tych okoliczności nie wykazała. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności związanych z wielością toczących się lub zakończonych postępowań administracyjnych ("łącznie 40") w sprawach nałożenia na nią tożsamych kar pieniężnych ("na łączną kwotę 800 tys. złotych"), należy podkreślić, że skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych (nawet tożsamych) sama w sobie nie może uzasadniać wniosku, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24). Okoliczność ta, rozpatrywana bez zbadania relacji charakteru i zakresu obowiązków (w tym pieniężnych) do całościowej sytuacji majątkowej, finansowej lub osobistej wnioskodawcy (np. stan aktywów i pasywów spółki handlowej, jej powiązania w ramach grupy kapitałowej, w tym także zagranicznej), jest pozbawiona cechy koniecznej konkretyzacji i jako taka nie może być podstawą bardziej szczegółowych rozważań w ramach oceny zasadności wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.