II GZ 713/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na postanowienie zawarte w punkcie 2. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3611/24 w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr LOB.501.494.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i w tym zakresie przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 czerwca 2025r., sygn. akt VI SA/Wa 3611/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. w D., I. (dalej: Przewoźnik, Skarżąca, Spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC, Organ) z 23 sierpnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od organu na rzecz Skarżącej 4157 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 23 sierpnia 2024 r. Prezes ULC, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 2110), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 8 maja 2024 r. nakładającą na Przewoźnika karę pieniężną w wysokości 18.000 zł w związku z przekazaniem przez Przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. decyzję Prezesa ULC wniosła o: uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji Prezesa ULC, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 10 czerwca 2025 r. Spółka uzupełniła zarzuty skargi, zgłaszając dodatkowo naruszenie przez Organ przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. skutkujące nieważnością wydanych w sprawie decyzji z uwagi na wystąpienie przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności procesowych w obu instancjach przez tego samego pracownika organu – M. K., co w ocenie Skarżącej doprowadziło do fikcyjności postępowania w II instancji, polegającej na podejmowaniu czynności procesowych przez pracownika podlegającego wyłączeniu, a w konsekwencji naruszeniem przepisów o właściwości w II instancji, co skutkowało nieważnością zaskarżonej decyzji z dnia 23 sierpnia 2024 r. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, uważała, że naruszenie przez Organ przepisów postępowania tj. art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na wystąpienie przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności procesowych w obu instancjach przez tego samego pracownika organu pełniącego funkcję Wiceprezesa ds. Infrastruktury Lotniczej ULC. W uzasadnieniu ww. pisma procesowego Spółka wskazała, że w obu etapach postępowania, tj. pierwotnym zakończonym decyzją z 8 maja 2024 r. oraz w powtórnym zainicjowanym wnioskiem Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonym zaskarżoną decyzją, brała udział ta sama osoba. W postępowaniu pierwotnym M. K. podpisał skierowane do Strony zawiadomienie z 25 kwietnia 2024 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na I etapie, zaś w postępowaniu w II instancji, po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisał zawiadomienie z 11 lipca 2024 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz podpisał z upoważnienia Prezesa ULC zaskarżoną decyzję. W tych okolicznościach, zdaniem Spółki, przy wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział osoba podlegająca wyłączeniu na postawie art. 24 k.p.a., co powinno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź przez stwierdzenie jej nieważności lub też uchylenie. W tym samym piśmie Spółka wniosła także o zwrócenie się przez WSA do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Podczas rozprawy przeprowadzonej 16 czerwca 2025 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) połączyć sprawy o sygnaturach VI SA/Wa 3611/24, VI SA/Wa 3612/24, VI SA/Wa 3613/24, VI SA/Wa 3703/24, VI SA/Wa 3704/24, do wspólnego rozpoznania oraz odrębnego rozstrzygnięcia. Sąd postanowił dopuścić wniosek dowodowy Spółki w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii zawiadomienia z 25 kwietnia 2024 r. (doręczonego Stronie ) o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w pierwszej instancji na okoliczność, że w postępowaniu brała udział osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a. Jednocześnie Sąd postanowił oddalić pozostałe wnioski dowodowe zawarte w skardze, a także nie uwzględnić wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn wskazanych w piśmie z 10 czerwca 2025 r., uzupełniającym jej zarzuty. W sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, w opinii WSA, w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co - w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - musiało być ex officio uwzględnione przez Sąd przy rozpatrywaniu skargi w niniejszej sprawie i dlatego na podstawie ostatniego powołanego przepisu uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi wysokości 540 zł, wynagrodzenia dla pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz.1964) w wysokości 3600 zł, oraz kwotę 17 zł stanowiącą opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa. Zażalenie na zawarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego wniósł Organ, domagając się jego zmiany poprzez obniżenie wysokości kosztów postępowania przyznanych pełnomocnikowi strony Skarżącej tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (kwoty 3600 zł) do wysokości odpowiadającej rzeczywistemu nakładowi pracy pełnomocnika oraz stopniowi złożoności sprawy i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 197 § 2, art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie – poprzez zasądzenie od Prezesa ULCo na rzecz pełnomocnika Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w pełnej stawce minimalnej, mimo że charakter sprawy oraz nakład pracy pełnomocnika strony przeciwnej nie uzasadniał zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w pełnej wysokości, tym bardziej, że niniejsza sprawa należy do kategorii kilkudziesięciu postępowań o analogicznym stanie faktycznym toczących się przed tutejszym Sądem, powtarzalnych rodzajowo, zbieżnych pod względem zarzutów i problematyki prawnej. W uzasadnieniu zażalenia przywołał także art. 206 p.p.s.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Organ przedstawił w uzasadnieniu zażalenia. Spółka w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie i utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie organu -Prezesa ULC zasługiwało na uwzględnienie, a skarżone postanowienie należało uchylić. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej. Zażalenie w sprawie zostało wniesione na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, zawarte w punkcie drugim wyroku WSA w Warszawie z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3611/24. Odpis ww. wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi organu 20 sierpnia 2025 r., a pełnomocnikowi Skarżącej – 26 sierpnia 2025 r. Według akt sądowych od wspomnianego wyroku Prezes ULC nie złożył skargi kasacyjnej. Wobec tego wypełniona została hipoteza art. 194 § 1 pkt 9 p.p.s.a. i zażalenie podlegało rozpoznaniu. Odnosząc się do przepisów regulujących zwrot kosztów postępowania między stronami wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.), wyjątek od niej stanowią przepisy art. 200-201 p.p.s.a. (na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji) i art. 203-204 p.p.s.a. w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. za jeden z elementów niezbędnych kosztów postępowania uważa wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego), jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. W przepisie art. 200 p.p.s.a., który był stosowany przez Sąd I instancji w sprawie, wprowadza się tzw. "zasadę rezultatu", zgodnie z którą stronie, której środek zaskarżenia okazał się skuteczny, należy się zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Pod tym ostatnim pojęciem - w odniesieniu do strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego - ustawodawca rozumie m.in. ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Odrębne przepisy, o których mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a., to - w realiach przedmiotowej sprawy – przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Z przywołanego rozporządzenia o kosztach wynika, że opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4 (§ 15 ust. 1 i § 16 ww. rozporządzenia). W wysokości stawki minimalnej WSA ustalił wysokość spornego wynagrodzenia pełnomocnika Spółki - 3600 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 ww. aktu). Należy także wyjaśnić, że w myśl art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z przepisu tego wynika, że sąd może zastosować miarkowanie kosztów. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, zależy od swobodnej oceny sądu. Stosując art. 206 p.p.s.a. sąd działa w sposób uznaniowy. Przez wprowadzenie art. 206 p.p.s.a. intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi (por. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w konkretnej sprawie doszło do takiego uzasadnionego przypadku należy do sądu rozpatrującego indywidualną sprawę (por. postanowienie NSA z 12 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 409/15). Zatem zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, wynikającą z art. 200-204 p.p.s.a. jest, w sytuacjach w nich określonych, zwrot niezbędnych kosztów postępowania, zaś możliwość ograniczenia, czy odstąpienia od realizacji tej zasady, przewidziana w art. 206 stanowi wyjątek, który może - lecz nie musi - być zastosowany w uzasadnionych przypadkach. Tak sformułowany przepis pozwala na stwierdzenie, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie uznaniu sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia o kosztach ograniczyło się zaledwie do sformułowania, że "o kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi wysokości 540 zł, wynagrodzenia dla pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2023 poz.1964) w wysokości 3600 zł, oraz kwotę 17 zł stanowiącą opłatę skarbową od złożonego pełnomocnictwa". W okolicznościach sprawy Sąd I instancji nie umotywował, dlaczego uznał, że Skarżącej należało przyznać koszty zastępstwa procesowego w pełnej stawce minimalnej. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2025 r. zostało rozpoznanych pięć spraw ze skarg Spółki, co do których WSA uznał, że zachodziły podstawy z art. 111 § 2 p.p.s.a. i połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. W sprawach tych zostały wniesione w zasadzie tożsame skargi, sporządzone przez tego samego pełnomocnika. W trzech sprawach: w kontrolowanej oraz VI SA/Wa 3703/24, VI SA/Wa 3704/24 wydano wyroki uchylające zaskarżone decyzje Prezesa ULC, a w sprawach VI SA/Wa 3612/24 i VI SA/Wa 3613/24 oddalono skargi Przewoźnika na analogiczne decyzje Prezesa ULC. Przy czym przyczyną wyroków uchylających nie były zarzuty skarg, a okoliczność, że przy wydaniu zaskarżonych decyzji brała udział osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Na przesłankę tę zwróciła uwagę Skarżąca w tożsamych pismach z 10 czerwca 2025 r., złożonych w trzech wspomnianych sprawach. Ponadto na rozprawę przed WSA w imieniu Skarżącej stawił się upoważniony aplikant radcowski. Dlatego, mimo obowiązującej reguły zasądzania kosztów zastępstwa prawnego z uwzględnieniem stawek minimalnych, WSA nie rozważył kwestii, czy koszty przyznane w tej wysokości stanowiły zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym stanowi art. 200 p.p.s.a. Należało rozważyć kwestię charakteru i stopnia zawiłości sprawy, która była jedną z kilku zbliżonych spraw podlegających rozpoznaniu przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 16 czerwca 2025r., w których złożono tożsame środki zaskarżenia, jak i pisma procesowe (z 10 czerwca 2025 r.), czyli aktywność pełnomocnika w sprowadzała się do napisania skarg oraz nadesłania pism procesowych, a na rozprawie w dniu 16 czerwca 2025 r. stawił się upoważniony aplikant radcowski, a WSA wydał w trzech sprawach wyroki uchylające decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., gdyż uznał, że wystąpiły przesłanki wznowieniowe uzasadniały, a w dwóch krytycznie ocenił tożsame skargi Spółki, oddalając je na podstawie art. 151 p.p.s.a. i czy rzeczywiście pozwalały na przyjęcie, że konieczny nakład pracy pełnomocnika przemawiał za przyznaniem mu pełnej stawki minimalnej określonej w ww. rozporządzeniu (por. postanowienia NSA z: 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OZ 80/16; 4 października 2016r., sygn. akt I OZ 983/16; 28 lutego 2019r., sygn. akt I OZ 161/19). Ponownie badając sprawę, Sąd I instancji mieć będzie na uwadze poczynione powyżej uwagi odnośnie możliwości zastosowania miarkowania kosztów w zakresie opłat za czynności adwokackie, o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zażalenie podlegało uwzględnieniu, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a.