II OSK 1/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak po rozpoznaniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 listopada 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 76/24 w sprawie ze skargi A. B. i P. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dalej "WSA w Opolu" postanowieniem z 25 listopada 2024r., sygn. akt I SAB/Op 76/24 odrzucił skargę A. B. i P. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz orzekł o zwrocie skarżącym solidarnie ze środków Skarbu Państwa – WSA w Opolu kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2024 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.) - dalej Pr. bud., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], dalej "PINB lub organ" nakazał A. B., P. M., A. B. 1. i M. B., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w nieużytkowanym budynku mieszkalnym zlokalizowanym w W. przy ul. D. [...]. A. B. i P. M., dalej "skarżący" pismem z 3 lipca 2024 r. wnieśli ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w związku z bezczynnością PINB domagając się rozstrzygnięcia kwestii rozbiórki przedmiotowego budynku. W dniu 1 sierpnia 2024 r., skarżący wnieśli do WSA w Opolu skargę na bezczynność PINB, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zażądali zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. Zdaniem skarżących, w sprawie zachodzi bezczynność organu, bowiem organ ten zobowiązany był wydać decyzję o rozbiórce obiektu na podstawie art. 67 Pr.bud., wobec wszczęcia postępowania administracyjnego właśnie w tym zakresie i wystąpienia do organów ochrony zabytków o uzgodnienie rozbiórki przedmiotowego budynku. Tymczasem, organ wydal decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Pr.bud. o nakazie usunięcia nieprawidłowości na budynku, a przez to pozostaje w bezczynności, bowiem - w ocenie skarżących - obydwie procedury wszczęte na podstawie ww. przepisów są odmienne, niezależne od siebie i opierają się na innych przesłankach. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Przytaczając treść przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Pr.bud., organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego w kierunku rozbiórki budynku, zebrał materiał dowodowy, który nie pozwolił przyjąć poglądu, że przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W związku z techniczną możliwością wykonania robót budowlanych oraz odmiennych stanowisk współwłaścicieli budynku co do zamiarów wobec tego budynku, organ na podstawie art. 66 ust. 1 Prawo budowlane wydał zaskarżoną decyzję. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.). Sąd ten wskazał, że przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której PINB zakończył już postępowanie administracyjne. W jego wyniku organ ten wydał [...] kwietnia 2024 r., decyzję nr [...], która została doręczona skarżącym - [...] kwietnia 2024 r. Dalej powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: NSA) w składzie siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19, WSA w Opolu wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazał, że w powyższej uchwale NSA wyraził stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. NSA stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów: po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Przywołana uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), a ponadto ma ona ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. W rezultacie Sąd I instancji uznał, że skoro skarga została złożona już po otrzymaniu przez skarżących decyzji wydanej przez PINB (a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy) - to skarga taka nie była dopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących zostało zakończone przez organ pierwszej instancji przed wniesieniem skargi przez wydanie decyzji. Podstawa prawna i motywy wydania decyzji z [...] kwietnia 2024 r. zostały przywołane zarówno przez zaskarżony organ w odpowiedzi na skargę, jak również w przez organ wyższego stopnia, tj. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w postanowieniu z [...] lipca 2024 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie kwestionowali sposobu załatwienia sprawy i nie złożyli odwołania od ww. decyzji organu, na skutek czego decyzja ta stała się ostateczna [...] maja 2024 r. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości, wnieśli A. B. i P. M. zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 b p.p.s.a. oraz w zw. z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) dalej jako "k.p.a." poprzez błędne odrzucenie, jako niedopuszczalnej, skargi wynikające z przyjęcia, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżących została zakończona poprzez wydanie decyzji w sprawie, co uniemożliwia orzekanie w przedmiocie bezczynności organu. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a skarżący zrzekli się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wyjaśnili, że wnioskiem z 14 kwietnia 2021r. zwrócili się do PINB o wydanie decyzji cyt. "o wyburzenie niezamieszkałego domu zlokalizowanego przy ul. D. [...] w W.". W ocenie skarżących PINB prowadzi nadal postępowanie w przedmiocie rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w W. przy ul. D. [...] na terenie działki nr [...]. W tym postępowaniu, stosownie do treści art. 67 ust. 1 i ust. 3 Pr. bud. organ wystąpił o uzgodnieniu tejże rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków, przyjmując że obiekt którego dotyczy rozbiórka podlega ochronie wynikającej z ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). W ramach procedury uzgodnienia postanowieniem z 28 lipca 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. D. [...] w W. Na skutek skargi WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/23 uchylił rozstrzygnięcia organów obydwu instancji w ww. sprawie. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że sporny obiekt nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, jak też nie korzysta z ochrony przewidzianej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem rozbiórka obiektu nie wymaga uzgodnienia z organem konserwatorskim. Wyrok jest prawomocny. Po wydaniu ww. wyroku PINB pozostaje w bezczynności w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego budynku, gdyż nie wydał w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Powołana przez WSA w Opolu decyzja z [...] kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac na obiekcie nie załatwia w ocenie skarżących sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem w przedmiocie rozbiórki ww. obiektu budowlanego. Skarżący podnieśli, że przepisy ustawy Pr. bud. nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego prawa wyboru pomiędzy nakazaniem czynności zmierzających do utrzymania obiektu, a nakazaniem rozbiórki obiektu. Dla każdego z tych rozwiązań Prawo budowlane przewiduje inne przesłanki. Jeśli zatem na pewnym etapie działań organ wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 67 Pr. bud.), czego przejawem było wystąpienie do organów ochrony nad zabytkami o uzgodnienie rozbiórki i nie zakończył tego postępowania w sposób przewidziany regulacjami procedury administracyjnej tj. poprzez decyzję to pozostaje on w tym przedmiocie w bezczynności. Uzasadnienie prawne Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W pierwszej kolejności należy się odnieść do stanowiska skarżących wyrażonym w skardze kasacyjnej, według którego PINB prowadzi nadal postępowanie z ich wniosku z 24 kwietnia 2024 r. ponieważ nie wydał w tej sprawie decyzji o rozbiórce. Zdaniem skarżących powoływana przez WSA w Opolu decyzja z [...] kwietnia 2024r. wydana na podstawie art. 66 ust.1 pkt 1 Pr.bud. nie załatwia sprawy zainicjowanej w/w wnioskiem w przedmiocie rozbiórki, dlatego organ ten pozostaje w bezczynności. Podnieśli też, że postępowanie w przedmiocie rozbiórki z art. 67 Pr.bud. jest niezależne od procedury określonej w art. 66 Pr. bud. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie mają racji. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że PINB przed wniesieniem przez skarżących do sądu skargi na bezczynność tego organu załatwił sprawę zainicjowaną ich wnioskiem z [...] kwietnia 2024 r. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazać należy, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego przy ul. D. [...] w W. w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego pt. Utrzymanie obiektów budowlanych. Z systematyki tego rozdziału Prawa budowlnego wynika, że celem zawartych w nim przepisów jest zapewnienie należytego stanu technicznego obiektów budowlanych, dlatego przepisu art.67 Pr. bud. nie można traktować jako regulacji oderwanej od kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego. Istotnym elementem w sprawie rozbiórki jest ustalenie stanu technicznego obiektu budowlanego. Także NSA w wyroku z 7 grudnia 2010r. w sprawie II OSK 73/10 uznał, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art.67 ust.1 Pr.bud. jest wcześniejsze ustalenie stanu technicznego obiektu. Wobec tego, jeśli organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że danych okolicznościach brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art.67 P.bud., a istnieją przesłanki do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości może wydać decyzję na podstawie art. 66 ust.1 pkt Pr.bud. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki powinno zostać poprzedzone postępowaniem, w którym ustalenia wymaga nie tylko stan techniczny obiektu budowlanego, lecz także to, czy właściciel danego obiektu ma zamiar podjąć działania zmierzające do rozpoczęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. W sytuacji bowiem, gdy właściciel uzna, że jest w stanie podjąć prace prowadzące do remontu, odbudowy bądź wykończenia obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki. W takim przypadku, jeżeli wykonanie robót jest możliwe z technicznego punktu widzenia, organ zamiast orzekać na podstawie art. 67 powinien wydać decyzję na podstawie art. 66, określając rodzaj koniecznych do wykonania robót oraz termin ich wykonania. Dopiero w przypadku niewywiązania się przez właściciela z nałożonych obowiązków możliwe będzie wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 (zob. A. Despot-Mładanowicz w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 67). I taka też sytuacja miała w niniejszej sprawie, organ wydał bowiem decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku. Powołane przepisy art. 66 i art.67 Pr.bud. nie są względem siebie konkurencyjne, przeciwnie, uzupełniają się w celu wypracowania właściwego rozstrzygnięcia dot. oceny stanu technicznego obiektu i zapewnienia stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, PINB kończąc postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących, w oparciu o art. 66 ust.1 pkt 1 Pr. bud. wydał [...] kwietnia 2024r. decyzję nakładającą właśnie obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Decyzja ta skierowana została do skarżących i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na której położony jest sporny budynek. Żaden z adresatów decyzji jej nie kwestionował, nie wniósł od niej odwołania w wyniku czego stała się ona ostateczna, natomiast skarżący wnieśli niniejszą skargę na bezczynność po zakończeniu przez organ w/w decyzją postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Sąd pierwszej instancji trafnie w tej sytuacji uznał, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i odrzucił ja na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeżeli bowiem prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), skoro przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016 s. 528). Należy podkreślić, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności Skoro PINB wydał [...] kwietnia 2024 r. decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku mieszkalnym, tj. przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu, to ewidentnie nastąpił brak przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia. Nie jest już możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W tej sprawie nie jest dopuszczalne badanie zgodności z prawem w/w ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2024r Biorąc powyższe pod uwagę postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było zgodne z prawem i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.