II OSK 1002/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2088/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od P. S. 390 (trzysta dzewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2088/19, po rozpoznaniu skargi P. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 24 września 2018 r. P. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych na działkach o nr ew. [...] z obr. S., w wyniku nawiezienia na ich teren dużej ilości ziemi. Powyższe, w ocenie skarżącego, miało spowodować zaburzenie stosunków wodnych i podwyższenie ryzyka zalania sąsiednich działek, w tym działki strony. Wójt Gminy [...], powołując się na art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej przywrócenie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ew. [...], obręb S., w związku z postępowaniem w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie ze skutkiem dla gruntów sąsiednich. P. S. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem składając odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium, ponownie rozpoznając sprawę, doszło do tych samych konkluzji jak organ I instancji uznając, iż w chwili obecnej brak jest podstaw do stwierdzenia, aby przekształcenia dokonane na powierzchni działek o nr ew. [...] z obr. S., polegające na nawiezieniu na nie ziemi, skutkowały zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich, nie mówiąc już o tym, że mogłyby być to działania szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie (w tym - dla gruntu stanowiącego własność skarżącego). Organ odwoławczy podniósł, iż nakazanie - w drodze decyzji - właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego na tym gruncie możliwe jest jedynie w razie oczywistego stwierdzenia, że spowodowane przez niego zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W ocenie organu drugiej instancji, oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z udziałem odwołującego, jak i załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa, nie potwierdziły aby podwyższenie poziomu gruntu wskazanych działek, nastąpiło ze szkodą dla gruntu stanowiącego własność skarżącego. Stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, iż nie wykazano zastosowania instytucji przewidzianej w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W skardze do Sądu I instancji P. S. podniósł, iż organy nie wzięły pod uwagę obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie operatu wodnoprawnego dla planowanych robót. Wskazał, iż oględziny były dokonane "na oko", nie dokonano pomiarów wysokości działek, dzięki którym można by było stwierdzić na ile stosunki wodne zostały naruszone. Tym bardziej, iż nawieziono ok. 60 - 80 ciężarówek (ok. 150 ton) ziemi, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna. Skarżący wskazał także, iż oględziny przeprowadzono w okresie wyjątkowej suszy, gdzie poziom wody z rzeki L. był wyjątkowo niski. Natomiast, dopiero podczas podwyższenia poziomu wody w rzece L. oraz "cofki" od strony rzeki B. w okresie wiosennych roztopów, możliwym będzie zaobserwowanie zmiany kierunku i natężenie odpływu wód zalewowych - ze szkodą na grunty sąsiednie, jako konsekwencja podwyższenia poziomu terenu na przedmiotowych działkach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że w badanej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich niezbędnych do rozstrzygnięcia okoliczności, celem ustalenia czy w istocie doszło do zmiany stanu wody na przedmiotowym gruncie tj. działach o nr ew. [...] z obr. S.. Zdaniem Sądu, organy nie ustaliły, czy teren, na którym zlokalizowanie są ww. działki, jest terenem zalewowym, a jeśli tak, to czy z przedmiotowego wniosku (skarżącego) nie wynika zawiadomienie organu o naruszeniu zakazów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Gdyby się bowiem okazało, iż powyższa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie objętym szczególnym zagrożeniem powodzią, koniecznym by było powiadomienie odpowiednich organów o pogorszeniu warunków przeciwpowodziowych. Ustalenie powyższej okoliczności jest kluczowe do wydania poprawnego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania kwestionowana przez skarżącego odmowa wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na ww. działkach, w ocenie Sądu, była przedwczesna. Sąd zauważył, że w powyższym kontekście trzeba mieć także na uwadze treść art. 166 ustawy Prawo wodne, mającego zastosowanie w ramach zarządzania ryzykiem powodziowym, a dotyczącego uzgodnień z Wodami Polskimi dokumentów w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W jego ocenie, nie wykluczone jest, iż takie uzgodnienia były niezbędne przed przystąpieniem do prac na terenie przedmiotowych działek. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi P. S. na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2019 r., ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że uchylona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie wskazaniu, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu uchylonej decyzji, nie wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku oraz braku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, której dotyczyła uchylona decyzja Kolegium. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie od SKO pokrycia wszelkich kosztów postępowania kasacyjnego oraz o podtrzymanie w całości wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego też powodu, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzutom tym nie można odmówić zasadności. Należy przede wszystkim zauważyć, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w sprawie zmiany stosunków wodnych na działkach o nr. ewid. [...] położonych w miejscowości S.. Nastąpiło to, po złożeniu przez P. S. pisma z 24 września 2018 r., w którym poinformował on Wójta Gminy [...] o nawożeniu ziemi na wymienione działki, co utrudnia przejście wzdłuż brzegu rzeki L., grozi zasypaniem rowu melioracyjnego usytuowanego na działkach, a także zaburza stosunki wodne i podwyższa ryzyko zalania sąsiednich działek, w tym także należącej do niego. Przeprowadzone oględziny z udziałem zainteresowanych wykazały, że grunt na działkach został podwyższony i wyrównany. Rów melioracyjny na działkach jest w pełni drożny. Dodatkowo ustalono, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] nie posiada żadnych dokumentów dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania na gruntach przyległych do wód oraz mających wpływ na warunki przepływu wód o jakich mowa w art. 389 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). W przytoczonym stanie faktycznym organy orzekające w sprawie uznały, że brak jest podstaw do nałożenia na właściciela gruntu jednego z obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 powołanej ustawy Prawo wodne. Zwróciły przy tym uwagę, że nawiezienie ziemi nie musi automatycznie powodować szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, a z zebranego materiału dowodowego nie wynika by doszło do takiego oddziaływania. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy dla ustalenia czy w istocie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Formułując taki zarzut, Sąd nie odniósł się do dowodów zebranych w sprawie i ich znaczenia dla zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W istocie nie skontrolował zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Dla zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego konieczne jest jedynie ustalenie, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie hipotetyczne ale o rzeczywiste. Zarzucając, że nie ustalono, czy teren na którym położone są działki jest terenem zalewowym, Sąd nie wskazał, jaki może mieć to związek z rzeczywistym szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Także niejasny jest wywód o ewentualnej konieczności powiadomienia odpowiednich organów o pogorszeniu warunków przeciwpowodziowych, gdyby okazało się, że działki usytuowane są na terenie objętym szczególnym zagrożeniem powodziowym. Nie wskazano jaki ma to wpływ na rozstrzygnięcie wydane na podstawie powołanego art. 234 § 3 Prawa wodnego. Również odwołanie się przez Sąd do art. 166 Prawa wodnego, jest bardzo ogólnikowe. Przepis ten składa się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących uzgadnianie aktów administracyjnych o charakterze generalnym jak i aktów indywidualnych. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można wykluczyć, iż prace wykonane na nieruchomościach wymagały odpowiednich uzgodnień z Wodami Polskimi dokumentów w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, bez powiązania tego wywodu z przedmiotem postępowania tj. zmianą stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie może być uznane za okoliczność uzasadniającą zakwestionowanie zaskarżonej decyzji. W istocie, z treści uzasadnienia nie można wywnioskować jakich konkretnie przepisów prawa procesowego czy ewentualnie prawa materialnego dopuściły się organy orzekające w sprawie i jaki to miało wpływ na wynik sprawy przy uwzględnieniu wyników przeprowadzonych w sprawie czynności dowodowych. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyjaśnił w motywach wyroku, dlaczego zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji, dlaczego powiadomienia innych organów, czy też brak bliżej nieokreślonych uzgodnień mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy też uwagę, że Sąd I instancji powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako podstawę prawną swego orzeczenia w żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazał jakie przepisy procedury administracyjnej zostały przez organy naruszone. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji dokona zatem kontroli zaskarżonej decyzji uwzględniając przedmiot postępowania i stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wskaże i wyjaśni podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, a w przypadku orzeczenia kasatoryjnego dokona wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.