II OSK 101/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 676/24 w sprawie ze skargi A. L. i D. L. na uchwałę Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z dnia 22 sierpnia 2019r. nr X.88.19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Mińsk Mazowiecki, obejmującego etap "A5.1"-tereny znajdujące się w miejscowości Królewiec, oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "sądem" lub "Sądem I instancji") wyrokiem z dnia 18.09.2024 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 676/24, po rozpoznaniu skargi A. L. i D. L. (zwanych dalej: "skarżącymi") na uchwałę Rady Gminy Mińsk Mazowiecki z 22 sierpnia 2019r. Nr X.99.19 (zwanej dalej: "zaskarżoną Uchwałą" lub "MPZP") w pkt 1 stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 oraz § 3 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "budowlanej" w odniesieniu do działki [...] w obrębie Królewiec (...), w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie i w pkt 3 zasądził od Gminy Mińsk Mazowiecki na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił co legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w pkt. 1 sentencji wyroku. Odnosząc się zaś do kwestii nieuwzględnienia skargi w pozostałej części (pkt. 2) sąd wskazał, że nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości ani nawet w części, zarzut skarżących wskazujący, że wystąpiła sprzeczność między częścią tekstową i częścią graficzną zaskarżonej uchwały, odnosząca się do szerokości drogi dojazdowej [...] - tj. drogi, na którą zaskarżona uchwała przeznaczyła część należącej do nich nieruchomości gruntowej, W części tekstowej zaskarżonej uchwały (§ 16 ust. 16 pkt 4), szerokość drogi [...] została określona na 10 m. Również w części graficznej zaskarżonej uchwały określono, że wymiar szerokości ww. drogi to 10 m (oznaczenie to umieszczono w 2 miejscach mapy w granicach jednostki planistycznej [...]). W ocenie sądu, ze sprzecznością między częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały mielibyśmy zaś do czynienia, gdyby w części tekstowej jako szerokość ww. drogi podano inną wartość liczbową niż w części graficznej. W niniejszej sprawie taka sprzeczność jednak nie wystąpiła. Na rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć także wpływu zarzut skargi wskazujący, że opisane wyżej okoliczności związane z przebiegiem drogi [...] uniemożliwiają skarżącym prawidłowe zastosowanie § 6 ust. 2 pkt 1 MPZP, przewidującego, że ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających dróg. Sąd wyjaśnił, że w części graficznej zaskarżonej uchwały linia rozgraniczająca drogę [...] z należącą do skarżących działką nr [...] została wpisana w sposób umożliwiający obliczenie, w którym miejscu należącej do nich działki może znajdować się ogrodzenie. Przełożenie ustaleń wynikających z części graficznej MPZP następuje zatem przy wykorzystaniu standardowej wiedzy kartograficznej, polegającej na ustalaniu odległości w terenie na podstawie mapy sporządzonej w jawnej skali (w tym przypadku w skali 1:2000). Sąd podkreślił, że intencją skarżących zapewne było zwrócenie uwagi na to, że szerokość ww. drogi w południowo-zachodnim narożniku ich działki i na południe od niego (na obszarze działki nr [...]), obliczona przy uwzględnieniu skali mapy, przekracza 10 m, jednak zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło to skutkować uwzględnieniem zarzutu. Takie wyrysowanie drogi dojazdowej nie narusza bowiem interesu prawnego skarżących. Nie jest tak, że jednostka planistyczna [...] ingeruje w nieruchomość skarżących na głębokość nieprzekraczającą 10 m i to tylko do tego miejsca, w którym następuje uskok. A zatem wspomniana droga [...] "skraca" należącą do skarżących działkę o 10 m nie na całej jej szerokości, lecz jedynie we fragmencie, a na obszarze następującym po ww. uskoku, droga [...] biegnie na południe od granicy działki nr [...]. Zatem nawet w sytuacji, w której wspomniana droga mogłaby mieć szerokość większą niż 10 m, to okoliczność ta nie ma najmniejszego wpływu na sytuację prawną skarżących, skoro w żadnym miejscu droga ta nie zajmuje więcej niż 10 m na należącej do nich nieruchomości. Sąd zauważył, że przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną odbyło się w interesie publicznym. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym. Jak wynika z zaskarżonej uchwały, droga dojazdowa [...] ma stanowić istotny element sieci dróg publicznych na obszarze planu, zapewniając obsługę komunikacyjną nie tylko dla nieruchomości skarżących, ale również dla wielu innych działek położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjno-usługowej i specjalistycznej produkcji rolnej. Fakt, że skarżący obecnie mają zapewniony dostęp do drogi publicznej od innej strony nie oznacza, że lokalizacja drogi dojazdowej w spornym miejscu była nieuzasadniona. Z części graficznej MPZP wynika, że [...] zapewnia obsługę również innych działek, zapewniając im bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz komunikację z drogami lokalnymi ([...] oraz [...]) i inną drogą dojazdową ([...]). Taka "przelotowa" droga dojazdowa służy nie tylko lepszej organizacji ruchu, ale przede wszystkim umożliwia sprawne dotarcie służb ratowniczych (policja, straż pożarna, pogotowie) w razie zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, skracając czas dojazdu do miejsca zagrożenia. Przyjęcie propozycji skarżących, którzy uważają, że droga powinna kończyć się na granicach ich działki (co by prowadziło do powstania dwóch "ślepych" dróg) w żadnym wypadku nie zrealizowałaby ww. celów. Dlatego zdaniem Sądu, przy przeznaczeniu części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną, organ nie przekroczył władztwa planistycznego. Nie doszło również do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia przysługującego skarżącym prawa własności. Należąca do nich działka nr [...] - w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały - nie utraciła bowiem cech pozwalających jej wykorzystanie zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Może podlegać zabudowie na takiej samej zasadzie jak wszystkie inne nieruchomości zlokalizowane w jednostce planistycznej [...] - z wyjątkiem jedynie tej części, w której jest przeznaczona pod drogę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. dalej: Ppsa), zaskarżyli wyrok w części tj. w zakresie punktu 2, w którym sąd oddalił ich skargę w pozostałej części (tj. w zakresie dotyczącym przeznaczenia części należącej do nich działki pod drogę [...]). Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 r. poz. 572 tj.; dalej; k.p.a.) polegającej na błędnym przyjęciu stanu faktycznego w sprawie, z którego wynika, że teren przeznaczony na drogę o oznaczeniu [...] ingeruje w nieruchomość skarżących na szerokość większą niż 10 m, podczas gdy z odczytu załącznika graficznego z uwzględnieniem przeliczenia parametrów mapy wg skali jednoznacznie wynika, że na odcinku uskoku droga ma więcej niż 10 m (15 m), a więc szerokość niezgodną z treścią MPZP, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że wskazanie terenu na przeznaczenie drogi [...] w załączniku graficznym do uchwały MPZP zostało przeprowadzone poprawnie i bez naruszenia interesu skarżących. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 16 ust. 16 pkt 4 wiersz 8 kolumna 5 zaskarżonej Uchwały w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze oraz 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p) oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej: "Rozporządzeniem") polegające na ich błędnej wykładni, z której wynika że część graficzna nie wymaga ścisłego powiązania z częścią tekstową planu i drobne nieścisłości pomiędzy tekstem planu a jego częścią graficzną nie stanowią nieprawidłowości dającej podstawę do stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania w części, podczas gdy zarówno wykładni językowej przepisu jak i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ustalenia te muszą być ze sobą jednoznacznie powiązane i nie budzące wątpliwości, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że nie zachodzi przesłanka dająca podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały MPZP w zaskarżonym zakresie. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze, 20 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p w zw. z § 16 ust. 16 pkt 4 wiersz 8 kolumna 5 MPZP w zw. z § 7 pkt 7 oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że w zaskarżonym planie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie wystąpiła sprzeczność pomiędzy częścią graficzną, a częścią tekstową uchwały, podczas gdy sprzeczność pomiędzy tymi częściami występuje i powinno było to prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie. Ze względu na podniesione zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 pkt 1 Ppsa skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, że brak zgodności pomiędzy tekstem planu oraz załącznikiem graficznym w postaci rysunku planu, który stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest skuteczny pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenie przepisów prawa procesowego, mających mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającej na błędnym przyjęciu stanu faktycznego w sprawie w zakresie ustaleń dotyczących faktycznej szerokości drogi [...], jaka ma być przeprowadzona na części nieruchomość skarżących kasacyjnie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu był akt prawa miejscowego- uchwała. Dlatego też rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie mogło naruszać art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa, które to przepisy odnoszą się do skarg na decyzje i postanowienia i nie mogły stanowić podstawy do orzekania przez Sąd I instancji. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że w procedurze uchwalania planu miejscowego mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb uchwalenia unormowany został co do zasady w przepisach art. 17-20 u.p.z.p. Przepisy k.p.a, za wyjątkiem uzgodnień o których mowa w art. 24 u.p.z.p., nie mają w procedurze planistycznej zastosowania. Można natomiast skonstatować, że w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem I instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 Ppsa), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19). W rozpoznawanej sprawie nie wykazano jednak, aby doszło do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie podniesionych zarzutów. W okolicznościach niniejszej sprawy na uwzględnienie nie zasługiwały także dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, które w ocenie skarżących kasacyjnie miały doprowadzić Sąd I instancji do błędnego uznania, że w sprawie nie zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały. W ocenie skarżących w zaskarżonej Uchwale zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową planu § 16 ust. 16 pkt 4 wiersz 8 kolumna 5 zgodnie z którym wyznacza się tereny dróg publicznych, dla których ustala się parametr drogi [...] (dojazdowa) -jej szerokości na 10 m, a jego częścią graficzną w części dotyczącej nieruchomości skarżących, gdzie zgodnie z załącznikiem graficznym droga w fragmencie "uskoku" ingeruje w teren nieruchomości skarżących na odległość 15 m. Powyższe stanowi zaś naruszenie art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze, art 20 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 Rozporządzenia. Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca powierzył gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Stanowiący o tym przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia generalną zasadę tzw. "władztwa planistycznego gminy", która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. "Władztwo planistyczne" gminy nie jest jednak absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym wprost z u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, LEX nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W istotę "władztwa planistycznego" gminy wpisane jest zatem uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Własność nie jest bowiem prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada gminy winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne doprowadziły w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji do wniosku, że Rada Miasta uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących kasacyjnie nie przekroczyła granic "władztwa planistycznego", ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie Sądu I instancji należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Należy zauważyć, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na ich uchwaleniu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego (..). Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Stosownie zaś do przywołanego w skardze kasacyjnej § 7 pkt 7 Rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Z § 8 pkt 2 Rozporządzenia wynika zaś, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zaskarżona Uchwała nie narusza powyższych przepisów. Analiza akt wskazuje bowiem, że projekt rysunku planu miejscowego zawierał zarówno linie rozgraniczające tereny o różnych przeznaczeniach lub różnych zasadach zagospodarowania, jak i ich oznaczenia. Zastosowano w nim także nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego (droga publiczna [...] z oznaczeniem jej parametru - szerokości 10 m). W sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż tak należy rozumieć zarzuty w zakresie ustaleń dotyczących parametru drogi- jej szerokości dokonane w zaskarżonej Uchwale w odniesieniu do części należącej do skarżących kasacyjnie działki, przeznaczonej w planie pod drogę [...]. Zarzuty te zasadzają się na generalnej tezie o przekroczeniu przez Radę Miasta granic "władztwa planistycznego" przez niezgodność ustaleń w zakresie szerokości tej drogi wynikających z części tekstowej (10 m) z załącznikiem graficznym (na części działki tam gdzie droga tworzy łuk nazwany przez skarżących "uskokiem"-15 m). Ocena zarzutu nadużycia "władztwa planistycznego" wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Jak już wyżej wskazano gmina wykonując władztwo planistyczne kieruje się interesem publicznym, ale zobowiązana jest ważyć interes publiczny z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania w postaci proporcjonalnej ingerencji w sferę prawa własności. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że nie doszło do nadużycia "władztwa planistycznego", poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności skarżących, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przyjęte i kwestionowane rozwiązanie nie ingeruje bowiem nadmiernie w prawo własności skarżących. Przeznaczona pod drogę części działki skarżących- ma służyć właścicielom innych prywatnych nieruchomości. Z treści uchwały oraz jej załącznika graficznego wynika, że dla drogi [...] zaplanowano jej szerokość jako 10 m. Szczegółowa analiza załącznika graficznego- mapy wskazuje, że na części tej drogi (znajdującej się m.in. na działce skarżących) zaplanowano jej łuk. Wymóg jego usytuowania wynika z uwzględnienia zarówno istniejącego zagospodarowanie działek sąsiadujących z terenem przeznaczonym w planie pod drogę [...] w tym konieczność włączenia jej do dwóch dróg, jak i przeznaczonych w nim pod zabudowę. Droga [...], jak wyjaśnił Sąd I instancji zapewnia innym działkom bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz komunikację z drogami lokalnymi ([...] oraz [...]) i inną drogą dojazdową ([...]). Taka "przelotowa" droga dojazdowa służy nie tylko lepszej organizacji ruchu, ale przede wszystkim umożliwia sprawne dotarcie służb ratowniczych (policja, straż pożarna, pogotowie) w razie zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, skracając czas dojazdu do miejsca zagrożenia. Uwzględnienie skargi prowadziłoby do powstania dwóch "ślepych" dróg i w żadnym wypadku nie zrealizowałaby ww. celów. Dlatego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że przy przeznaczeniu tej części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną o wynikających z załącznika graficznego parametrach, organ nie przekroczył "władztwa planistycznego". Nie doszło również do nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia przysługującego skarżącym kasacyjnie prawa własności. Należąca do nich działka w wyniku wejścia w życie zaskarżonej Uchwały - nie utraciła bowiem cech pozwalających na jej wykorzystanie zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Może ona podlegać zabudowie na takiej samej zasadzie jak wszystkie inne nieruchomości zlokalizowane w jednostce planistycznej [...] - z wyjątkiem jedynie tej części, w której jest przeznaczona pod drogę. Reasumując przyznać należy, że rysunek planu powinien być odzwierciedleniem zapisu znajdującego się w jego treści. Jednak - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w sprawie naruszenie nie jest na tyle istotne, szczególnie gdy uwzględnimy kwestie bezpieczeństwa oraz interesu publicznego, wspólnoty by skutkowały nieważnością zaskarżonej uchwały w tej części. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Ppsa.