II OSK 1018/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1204/22 w sprawie ze skarg R.P. i A.S. oraz B.Z. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]; 2. zasądza od Miasta P. na rzecz R.P. i A.S. solidarnie kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1204/22 oddalił skargi R.P. i A.S. oraz B.Z. na uchwałę Rady Miasta P. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. W skargach do Sądu I instancji skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ich nieruchomości, tj. działki o nr ewid. [...], położonej przy Al. [...] w P.. Zarzuciły uchwale rażące i istotne naruszenie prawa materialnego, w tym art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, prowadzącą do naruszenia jego istoty i skutkującą tzw. faktycznym wywłaszczeniem planistycznym. 1.3. W odpowiedzi na skargi Rada Miasta P. (dalej organ) wniosła o ich oddalenie. Organ stał na stanowisku, że działał w granicach przyznanego mu władztwa planistycznego, a przyjęte rozwiązania są zgodne z dokumentem nadrzędnym – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom uzasadnionym interesem publicznym, a ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą być dochodzone w trybie art. 36 upzp. 1.4. Sąd I instancji oddalając skargi uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Sąd przyjął, że wyznaczenie w planie połączenia drogowego (7KDL) oraz szerokości Al. [...] (2KDZ) jest kontynuacją wcześniejszych zamierzeń planistycznych i realizacją zapisów Studium. Uznał, że władztwo planistyczne gminy obejmuje prawo do ustalania przeznaczenia terenów, a ochrona interesu indywidualnego nie może mieć charakteru bezwzględnego. Ustawodawca przewidział zaś instrumenty finansowe (art. 36 upzp) w celu zrekompensowania właścicielom skutków ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, co wyklucza konieczność stwierdzania nieważności planu z powodu naruszenia prawa własności. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły R.P. i A.S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zbadania istoty sprawy, wynikające w szczególności z nierozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym zwłaszcza zarzutów dotyczących przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego i dokonania niedopuszczalnej prawnie ingerencji w prawo własności skarżących; b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ obowiązku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz poprzez wadliwe odniesienie do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, przyjęcie ich za pewne bez pogłębionej analizy i weryfikacji; c) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zbadania całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, w konsekwencji czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę planu miejscowego zgodnie z wymogami określonymi w tych przepisach, a nadto uzasadnienie zawiera błędne ustalenia faktyczne, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej usg), poprzez uznanie, że treść postanowień planu dotyczących przeznaczenia nieruchomości jest zdeterminowana zapisami Studium, podczas gdy taka ocena nie została sformułowana w oparciu o zbadanie zgodności planu miejscowego z postanowieniami Studium; b) art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 upzp oraz w zw. z art. 91 ust. 1 usg, jak również art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie i nieprzyjęcie, że przy przyjmowaniu planu miejscowego istotnie naruszone zostały zasady jego sporządzania; c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez niezastosowanie i nieprzyjęcie, że organ uchwalając zaskarżoną uchwałę istotnie naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez nieuwzględnienie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w prawa własności skarżących, w stopniu stanowiącym naruszenie istoty własności nieruchomości, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi, d) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez niezastosowanie i nieprzyjęcie, że organ, uchwalając zaskarżoną uchwałę, istotnie naruszył zasady sporządzania planu miejscowego poprzez nieuwzględnienie prawa własności Skarżących i zaniechanie należytego wyważenia interesu publicznego i prywatnego, e) art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) w zw. z art. 1 ust. 2 upzp w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżony plan nie narusza prawa w stopniu, powodujących stwierdzenie jego nieważności. Wskazując na powyższe podstawy, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżących, tj. w części tekstowej, jak i graficznej w jakiej wyznacza przeznaczenie działki o nr [...] położonej w P. przy Al. [...] , obręb [...]. Wniesiono nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. 3.3. Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w sposób powierzchowny, ograniczając się do formalnego stwierdzenia, że organ planistyczny działał w ramach przyznanych mu kompetencji. Sąd Wojewódzki nie przeprowadził jednak pogłębionej analizy, czy w realiach niniejszej sprawy nie doszło do przekroczenia granic tego władztwa i naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz istoty prawa własności. Bezkrytycznie przyjął argumentację organu o "kontynuacji" rozwiązań planistycznych, nie badając, czy te kontynuowane rozwiązania już u swego zarania nie były obarczone wadą bezprawności. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija całkowicie analizę skumulowanego, wieloletniego efektu kolejnych planów miejscowych, które w praktyce doprowadziły do całkowitego pozbawienia skarżących możliwości korzystania z nieruchomości. Odwołanie się przez Sąd do możliwości dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej (art. 36 upzp) nie może sanować sytuacji, w której sam akt planistyczny został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa. 3.4. Wobec tego, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest kompletny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zastosowanie art. 188 Ppsa. Przepis ten pozwala na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, co jest uzasadnione potrzebą zapewnienia szybkości postępowania i uniknięcia zbędnego odsyłania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. 3.5. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości skarżących (działka nr 285) została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, polegającym na przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Władztwo planistyczne gminy, choć jest jej fundamentalną kompetencją, nie ma charakteru absolutnego. Jego granice wyznaczają normy prawne wyższego rzędu, w tym przede wszystkim Konstytucja RP. Każda ingerencja w prawo własności musi być oceniana przez pryzmat zasady proporcjonalności, która wymaga, aby stosowane środki były konieczne dla ochrony ważnego interesu publicznego i aby ciężary nakładane na jednostkę nie były nadmierne w stosunku do korzyści osiąganych dla dobra wspólnego. 3.6. Zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki nr [...] cechuje się fundamentalną, wewnętrzną sprzecznością, która kwalifikuje jej postanowienia jako działanie pozorne, stanowiące obejście prawa. Działka nr [...] została podzielona na strefy o różnych, wzajemnie sprzecznych funkcjach (usługowa, drogowa, zieleni), które w praktyce uniemożliwiają jej jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie przez prywatnego właściciela. W części tekstowej planu (§ 19) organ przyznaje nieruchomości funkcję usługową (12U), dopuszczając wznoszenie budynków o znacznej kubaturze – do pięciu kondygnacji i 20 metrów wysokości, przy maksymalnej powierzchni zabudowy wynoszącej 80%. Stanowi to jednoznaczną deklarację możliwości intensywnego zagospodarowania terenu. Jednakże ta deklaracja zostaje całkowicie unicestwiona przez część graficzną planu. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w głębi nieruchomości, w odległości blisko 30 metrów od granicy z ulicą, jest nie tylko ograniczeniem, ale faktycznym zakazem realizacji funkcji przewidzianej w tekście. Taka konstrukcja aktu prawnego jest nieracjonalna i tworzy fikcję prawną, podważając zasadę zaufania obywatela do państwa. Akt prawa miejscowego nie może zawierać w sobie sprzeczności, która czyni go niemożliwym do wykonania zgodnie z jego literalnym przeznaczeniem. Podobnie, utrzymywanie od lat rezerwy terenu pod nigdy niezrealizowane cele drogowe (2KDZ, 7KDL) stanowi nadmierne i nieproporcjonalne obciążenie prawa własności, które w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka kwalifikowane jest jako naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Organ nie wykazał jaki konkretny i ważny interes publiczny uzasadniał tak drastyczną ingerencję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dla całkowitego zakazu zabudowy lub takiego ukształtowania parametrów planistycznych, które zabudowę faktycznie uniemożliwiają, należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2931/19). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 3.7. Podkreślić należy, że każda ingerencja w prawo własności musi być oceniana przez pryzmat zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), która wymaga, aby stosowane środki były konieczne dla ochrony ważnego interesu publicznego, a nakładane ciężary nie były nadmierne w stosunku do dobra wspólnego. W niniejszej sprawie zasada ta została naruszona w sposób rażący i wielowymiarowy. Po pierwsze, nałożone na skarżące obciążenie ma charakter skumulowany i permanentny. Nie jest to jednorazowe ograniczenie, lecz efekt trwającego od blisko dwóch dekad "zamrożenia planistycznego", które sprowadziło prawo własności do iluzorycznego tytułu prawnego, pozbawionego kluczowych atrybutów: możliwości korzystania, czerpania pożytków i zabudowy. Taki stan, w którym właściciel ponosi wszelkie ciężary publicznoprawne bez możliwości jakiegokolwiek racjonalnego zagospodarowania nieruchomości, jest w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka równoznaczny z faktycznym wywłaszczeniem. Po drugie, przeciwstawione tej drastycznej ingerencji cele publiczne, takie jak mgliste "względy kompozycyjne" czy wysoce wątpliwa potrzeba budowy nowego łącznika drogowego, nie posiadają cech ważnego interesu publicznego, który mógłby uzasadniać tak głęboką ingerencję. Gmina nie wykazała w żaden sposób, dlaczego te cele są na tyle istotne, by poświęcić dla nich konstytucyjnie chronione prawo własności skarżących. Skumulowany efekt postanowień planu dla działki nr [...] prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, sprowadzając je do iluzorycznego tytułu prawnego bez możliwości czerpania z niego jakichkolwiek pożytków. 3.8. Odwołanie się przez Sąd I instancji do możliwości dochodzenia roszczeń finansowych na drodze cywilnej (art. 36 upzp) nie może sanować sytuacji, w której sam akt planistyczny został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa. Instrumenty odszkodowawcze przewidziane w ustawie mają zastosowanie w przypadku legalnych działań planistycznych, które mieszczą się w granicach władztwa gminy i powodują obniżenie wartości nieruchomości. Nie mogą one natomiast stanowić remedium na działania bezprawne, które te granice w sposób rażący przekraczają. Podstawowym zadaniem sądu administracyjnego jest eliminowanie z obrotu prawnego aktów niezgodnych z prawem, a nie odsyłanie obywateli na długotrwałą i niepewną drogę sądową w celu uzyskania finansowej rekompensaty za skutki bezprawia organu administracji. 3.8. Reasumując, ustalenia zaskarżonego planu w odniesieniu do działki nr 285 w sposób rażący naruszają zasadę proporcjonalności i istotę prawa własności, przekraczając tym samym granice władztwa planistycznego. Stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 upzp musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej przez skarżące części. W przypadku zaś stwierdzenia nieważności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do poszczególnych obszarów bądź działek ewidencyjnych ustalenie sposobu ich zagospodarowania na przyszłość odbywa się w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to sytuacja "braku planu miejscowego", o której mowa w art. 59 ust. 1 upzp. 3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...]w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.