II OSK 1019/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 965/22 w sprawie ze skargi S. [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 marca 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1218.2021.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie, sąd I instancji" wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. VII SA/Wa 965/22 oddalił skargę S. [...] w W., dalej "skarżąca/stowarzyszenie" na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dalej "Minister" z 22 marca 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1218.2021.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Minister zaskarżoną decyzją na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.) dalej "u.o.z.", art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej "organ I instancji/WKZ" z 1 lipca 2021 r., znak: WZW.5142.48.2021.AKO, pozwalającą na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej. [...] z [...] 1979 r., tj. [...] na działce o nr ewid. [...] z obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w W., w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) dalej "Pr.bud." poprzez ich zrównanie treściowe (uznanie za tożsame) i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w udzieleniu pozwolenia mimo braku niezbędnych do tego analiz i braku podstaw do jego udzielenia; - art. 36 ust. 2 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie, zaniechanie monitoringu mimo kontrowersyjności inwestycji i de facto zostawienie inwestorowi wolnej ręki w dalszym zagospodarowaniu terenu będącego istotnym fragmentem strefy ochronnej i mimo dotychczasowych nieprawidłowości w działaniu organów konserwatorskich; - art. 3 pkt 12 u.o.z. poprzez błędną wykładnię sensu instytucji strefy ochrony konserwatorskiej mającej chronić historyczny układ urbanistyczny, jego przestrzenne założenie, zawarte w nim zespoły budowlane i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, przy jednoczesnym dopuszczeniu dowolności w ingerowaniu w tę strefę i to do stopnia derogującego pierwotne uwarunkowania leżące u podstaw stworzenia strefy i powodujące postawienie pod znakiem zapytania sensu dalszego trwania tej strefy jako przedmiotu wpisu do rejestru; - art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że skoro m.p.z.p. zawiera postanowienia, które mają mieć znaczenie ochronne, to traci znaczenie ochrona mająca płynąć z wpisu układu do rejestru np. w tym przypadku układu historycznego, w tym przestaje istnieć potrzeba rekonstruowania genezy, sensu i zakresu normy wynikającej z faktu dokonania wpisu w rejestrze, a analiza jest ograniczona wyłącznie do kwestii zachowania zgodności z m.p.z.p.; - art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 19 ust 3 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w tym, że wobec uzgodnienia czynnego lub milczącego projektu m.p.z.p. przez organ konserwatorski w ramach procedury planistycznej, ustanowiona w m.p.z.p. strefa ochrony konserwatorskiej przejmuje na zasadzie wyłączności sposób wykonywania ochrony i zawiesza znaczenie ochrony mającej płynąć z faktu dokonania wpisu w rejestrze zabytków; - art. 19 ust. 3 u.o.z. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie przez organ konserwatorski inwestycji sprzecznej z treścią m.p.z.p. oraz z treścią wpisu w rejestrze; 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 28 k.p.a. i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." poprzez tolerowanie niedopuszczenia przez organ i dalsze niedopuszczenie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego bezpośrednich sąsiadów działki inwestora do udziału w sprawie, mimo że są objęci tym samym wpisem do rejestru zabytków i ich prawa i obowiązki są w tym zakresie wspólne; - art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez: a) zignorowanie złożonej do akt ekspertyzy inż. G. B., która przedstawia genezę wpisu do rejestru zabytków, jego sens i istotę bez zrozumienia i analizy czego nie można rozstrzygać w tej sprawy; nie jest to opinia biegłego, ale przedłużenie argumentacji strony, do której WSA winien się był odnieść, a nie przemilczeć, mimo jej kluczowego znaczenia dla rozeznania istoty sprawy; b) ograniczenie kognicji WSA do badania zgodności inwestycji z m.p.z.p. przy jednoczesnym błędnym wyniku tego badania; c) dopuszczenie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla inwestycji sprzecznej z m.p.z.p.; d) dopuszczenie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla inwestycji sprzecznej z opinią Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków, przy jednoczesnym nieprawdziwym ustaleniu przez WSA zgodności z tą opinią, co świadczy o niezapoznaniu się z nią przez WSA; e) porcjowanie przedmiotu analizy w taki sposób, aby poszczególne etapy inwestycji zachowywały pozór zgodności z prawem, a dopiero ich zestawienie w całości okazuje ich pełny zakres bezprawia; - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niestosowanie, względnie bierność WSA wobec ignorowania tych przepisów przez organ. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów, uchylenie zaskarżonego wyroku i przeprowadzenie rozprawy. Uczestnik postępowania P. [...] sp. k. z/s w W., dalej "inwestor" w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Na rozprawie, w dniu 14 października 2025 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał złożoną skargę kasacyjną i poparł przedstawione w niej zarzuty. Wskazał na lakoniczność uzasadnienia sądu I instancji. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując na niezasadność zawartych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Skarga kasacyjna mimo mnogości zarzutów, jest bardzo ogólna, w dużej mierze nacechowana subiektywnymi odczuciami i nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie wskazać trzeba, że załączona przez skarżącą opinia inż. G. B. została sporządzona 9 sierpnia 2022 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto strona nie wnioskowała o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że jej autorka niezasadnie zarzuca naruszenie art. 135 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga została oddalona. Do naruszenia wskazanego przepisu doszłoby, gdyby sąd I instancji uznając skuteczność skargi i niezgodność z prawem także decyzji organu I instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. II OSK 1109/18, LEX nr 3015383). Ponadto naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przepis ten stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. III OSK 1984/21, LEX nr 3510015). Trudno także uznać, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tej normy doszłoby, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2024 r., sygn. III OSK 5331/21, Legalis nr 3153595), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Chybione są zatem zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 32 p.p.s.a. polegające, w ocenie skarżącej, na niedopuszczeniu do udziału w sprawie bezpośrednich sąsiadów działki inwestora. Co znamienne skarżąca nie precyzuje jednak o których sąsiadów chodzi. Zgodnie zaś z treścią art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie ma w tym przepisie mowy o uczestnikach postępowania, których możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu została uregulowana w art. 33 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić trzeba, że tylko podmiot pominięty, może podnosić jako przesłankę wznowieniową brak udziału w postępowaniu. Dalej wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zgodnie, z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Pozwolenie to wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Ponadto w toku postępowania administracyjnego organ zobowiązany jest określić wpływ planowanych prac na zabytek (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 449/22, LEX nr 3851915). Jednocześnie wskazać trzeba, że konserwator w myśl art. 89 pkt 2 u.o.z. jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna, i jak należy go chronić (zob. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2231/14, Legalis nr 1509446). Formy ochrony zabytków określone zostały w art. 7 u.o.z. i są to: wpis do rejestru zabytków (ust.1); wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa (ust.1a); uznanie za pomnik historii (ust.2); utworzenie parku kulturowego (ust.3); ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (ust.4). Trafnie wskazał sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem prawnych form ochrony zabytku nieruchomego, w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Zaś art. 19 ust. 3 u.o.z. stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że forma ochrony zabytków polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków. Okoliczność ta co do zasady nie wyklucza zastosowania co do konkretnych zabytków dodatkowych ustaleń ochronnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 3112/18, LEX nr 2699897). W analizowanej sprawie działka nr ew. [...] położona przy ul. [...] [...] w W. objęta planowanym zamierzeniem znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". Strefa ta objęta jest wpisem do rejestru zabytków pod nr [...], na podstawie decyzji z [...] 1979 r. Zabytkiem jest bowiem układ urbanistyczny [...]. Teren przedmiotowej inwestycji jest także objęty ochroną konserwatorską na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady m.st. Warszawy z [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. nr [...], poz. [...]), sprostowanej uchwałą nr [...] z [...], dalej "m.p.z.p.". Działka o nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 23-KZ1-M. Zgodnie z planem jest to teren o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa. Podlega także ustaleniom określonym w § 19 ust. 1 m.p.z.p., dotyczącym zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów (budynek i działka) nieobjętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1. Zgodnie z jego treścią dopuszczono realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefą KZ1, pod warunkiem utrzymania określonych zasad. Konieczne jest nawiązanie projektowanym gabarytem (wysokością, długością i szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania, przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów: h Przedstawiony projekt budowlany zakłada budowę budynku z trzykondygnacyjną elewacją frontową nawiązującą wysokością do wysokości gzymsu części budynku sąsiedniego zlokalizowanego przy ul. [...]. Kolejne wyższe piętra są stopniowo wycofywane w głąb działki. W celu dostosowania gabarytów budynku do sąsiednich zabudowań, zaprojektowano lekką przeszkloną klatkę schodową, optycznie dzielącą bryłę budynku na dwie mniejsze części. Zaprojektowano także dwukondygnacyjny garaż jedynie w rejonie zabudowy przyulicznej, co ma ograniczyć negatywny wpływ na roślinność projektowaną w tylnej części działki Wobec powyższego zasadnie w analizowanej sprawie przyjęto, że jeśli plan miejscowy nie wyklucza zabudowy na przedmiotowej działce, a planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zasadami kompozycyjnymi i przestrzennymi zabytkowego układu urbanistycznego [...], to nie można zakazać zabudowy zgodnej z ustaleniami planu, powołując się na wpis do rejestru zabytków. Niezasadne są wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 12, art. 7 pkt 1 i 4, 19 ust. 3 u.o.z. oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Błędnie natomiast autorka skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 36 ust. 2 u.o.z. – norma ta dotyczy bowiem obszarów morskich. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła w zasadzie, na czym miałoby polegać naruszenie powyższych przepisów, wskazała tylko na ich niezastosowanie. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy, na podstawie którego dokonały oceny dopuszczalności zrealizowania inwestycji w zaproponowanym przez inwestora kształcie. Zaś dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a, konieczne jest wykazanie, że naruszenie zasady wrażonej w tym przepisie uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. I OSK 48/22, Legalis nr 3184803), czego skarżąca nie uczyniła. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Skarżąca kasacyjnie nie zdołała zaś podważyć przyjętego przez organ stanowiska. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie, sąd I instancji" wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. VII SA/Wa 965/22 oddalił skargę S. [...] w W., dalej "skarżąca/stowarzyszenie" na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, dalej "Minister" z 22 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1218.2021.BS w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca. M. M. i G. R., dalej "wnioskodawcy" pismem z 6 października 2025 r. zwróciły się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywołanym ww. skargą kasacyjną w charakterze uczestników postępowania. W uzasadnieniu wskazały, że pozwolenie konserwatorskie daje możliwość realizacji bezprawnej inwestycji, która oddziałuje na ich nieruchomość. Podniosły, że także konserwator w zaskarżonym pozwoleniu pisze nieprawdę, wskazując że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. i z warunkami technicznymi – na okoliczność czego załączyły skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 24 lipca 2024 r., sygn. VII SA/Wa 320/24. Z treści tej skargi kasacyjnej pośrednio wynika także, że wnioskodawczynie mogą mieć tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości [...] [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a." osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Stosownie zaś do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351), dalej "Pr.bud." prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę czy rozbudowę budynku wpisanego do rejestru zabytków, strony postępowania ustalone są na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud. Natomiast w postępowaniu przed wojewódzkim konserwatorem zabytków stosowana jest ogólna zasada wynikająca z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.". Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest definiowane poprzez wskazanie różnicy między interesem prawnym a interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Może wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązującego przepisu prawa (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 28). Oznacza to, że strony postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) dalej ",u.o.z." określone muszą zostać z uwzględnieniem zakresu wniosku strony. Skoro celem postępowania jest ochrona konkretnego zabytku, to w takim zakresie norma art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wyznacza podmioty posiadające interes prawny w tej sprawie (zob. postanowienie NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt II OZ 821/12). W przedmiotowej sprawie P. [...]. sp. k. z/s w W. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę nowoprojektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] [...] w W. Postępowanie prowadzone było na podstawie art. 36 u.o.z. Uwzględniając powyższe rozważania, wskazać trzeba, że wnioskodawcy, będący sąsiadami inwestycji, posiadają jedynie interes faktyczny. Celem pozwoleń konserwatorskich nie jest bowiem ochrona interesów właścicieli i posiadaczy nieruchomości sąsiednich w stosunku do zabytku, dlatego też, co do zasady, nie są oni stronami postępowań w sprawie wydania takich pozwoleń. Właściciel nieruchomości sąsiedniej w stosunku do zabytku, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia prac konserwatorskich posiada indywidualny interes prawny, nie w powyższej sprawie, lecz w ochronie własnej nieruchomości przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych i może go realizować na podstawie przepisów Pr.bud., a nie przepisów u.o.z., w którym to postępowaniu może mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny (zob. K. Zalasińska, Ł. Czwojda, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, wyd. 2, 2025). Jednocześnie wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie sąd I instancji odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu także innych podmiotów, co znalazło aprobatę NSA w postanowieniu z 6 czerwca 2023 r., sygn. II OZ 299/23. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., odmówił wnioskodawcom dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników.