II OSK 1027/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 805/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 lipca 2022 r., nr WI-I.7843.3.47.2022.KW w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 805/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej: "skarżąca", na decyzję Wojewody Pomorskiego, dalej: "Wojewoda", z dnia 25 lipca 2022 r. nr WI-I.7843.3.47.2022.KW, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to 1)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 art. 136 § 1 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organ wydając decyzję kompleksowo nie przeprowadził postępowania dowodowego (nie zebrał i rozpatrzył wszelkich dowodów) i nie uzupełnił materiału dowodowego po wniesieniu przez skarżącego odwołania od sprzeciwu oraz wnikliwie nie przenalizował i rozpatrzył odwołania i tym samym nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym szczególnie nie dokonał oględzin nieruchomości, nie ustalił charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz istnienia innych podobnych inwestycji w pobliżu, nie ustalił czy planowana inwestycja może w jakikolwiek sposób zagrażać ochronie konserwatorskiej lub naruszać konserwatorskie walory krajobrazowe, nie ustalił czy inwestycja jest związana z podstawową funkcją terenu, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne A. sp. z o. o. jest sprzeczne z miejscowym planem, podczas gdy prawidłowo zebrany i oceniany materiał dowodowy powinien prowadzić do odwrotnego wniosku, szczególnie, że miejscowy plan nie mógł ograniczyć realizacji przedmiotowej inwestycji, a inwestycja jest zgodna z tym planem, 2)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 78 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy zarówno organ jak i organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o możliwości zgłaszania zastrzeżeń oraz składania wniosków dowodowych i zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji ograniczyło prawa strony do obrony swoich praw, 3)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. i art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy nie przeprowadziły oględzin nieruchomości, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację istnienia innych masztów telekomunikacyjnych na wskazanym obszarze i doprowadziło do błędnego uznania, że inwestycja skarżącego jest niezgodna z miejscowym planem, 4)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy nie uwzględniły wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego, 5)art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ nie uchylił sprzeciwu mimo, że obecnie organy administracji publicznej dopuszczały już budowę masztów telekomunikacyjnych na omawianym obszarze, zatem organ dopuścił się nieuzasadnionej zmiany własnej praktyki; 6)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ nie uchylił sprzeciwu i nie umorzył postępowania lub skierował sprawę administracyjną do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 7)art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, 8)art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez brak rozpoznania skargi w całości, tj.: a) brak ustalenia obowiązującego na dzień wyrokowania planu miejscowego i jego wykładni; b) całkowite pominięcie rozpoznania czy plan wskazany w skardze dopuszcza realizację inwestycji zgłoszonej przez skarżącego (czy inwestycja jest związana z podstawową funkcją terenu); c) brak oceny czy konieczne było przeprowadzenie oględzin nieruchomości; d) brak oceny czy wątpliwości istniejące w sprawie należy oceniać na korzyść skarżącego; 9)w konsekwencji powyższych naruszeń - naruszenie art. 151 P.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, czego skutkiem było oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, 1.1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:. 10)art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ((Dz.U, z 2022 r. poz. 884 - dalej w skardze kasacyjnej "Ustawa") w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne było zgłoszenie sprzeciwu wobec realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej sprzecznej z miejscowym planem z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem miejscowy plan nie może ograniczać takich inwestycji a sprzecznych z tym postanowień miejscowego planu nie stosuje się do przedmiotowej inwestycji. 11)art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz, 884 – dalej w skardze kasacyjnej "Ustawa") w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczalne byłe zgłoszenie sprzeciwu wobec realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej sprzecznej z miejscowym planem z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem miejscowy plan nie może ograniczać takich inwestycji a sprzecznych z tym postanowień miejscowego planu nie stosuje się do przedmiotowej inwestycji, 12)art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej w skardze kasacyjnej PB) w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 1a Ustawy oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zgłoszenie sprzeciwu montażu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, podczas gdy przepis ten nie uprawnia do zgłoszenia sprzeciwu takiej budowy, 13)§ 22 ust. 21 pkt 4 lit. c uchwały NR LXIII/547/2010 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 października 2010 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański (Dz. Urz. Woj. Pom. Z dnia 20.12.2010, nr 161, poz. 3268) - dalej w skardze kasacyjnej "mpzp" w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 1a Ustawy i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ogranicza budowę/montaż masztów telekomunikacyjnych stanowiących inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do wniosku, że względu na ograniczenia ustawowe oraz zgodność z funkcją podstawową postanowienie dopuszcza budowę masztów telekomunikacyjnych i nie dotyczy ich zakaz budowy z powodu z bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej, 14)art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840 dalej w skardze kasacyjnej "Ustawa o ochronie zabytków") w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te uprawniają do wprowadzania w miejscowym planie ograniczeń w sytuowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej z powodu bliżej nieokreślonej ochrony konserwatorskiej i krajobrazowej, podczas gdy przepisy te uprawniają wyłącznie do wprowadzania ograniczeń fizycznie chroniących obiekty zabytkowe, a nie ustalenia zakazu lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych nie wpływających na strukturę zabytków, 15)postanowienia obowiązującego od 04.02.2023 miejscowego planu (brak ograniczeń dla realizacji inwestycji skarżącego), tj. uchwały Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 30.11.2022 w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański "2" (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2023, poz. 300 dalej w skardze kasacyjnej "nowy mpzp") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) do oceny zgodności z prawem zgłoszonej przez skarżącego inwestycji, podczas gdy ich ocena powinna prowadzić do wniosku, że obecnie brak jest jakiegokolwiek postanowienia miejscowego planu, który ograniczałby budowę masztu telekomunikacyjnego na opisywanym obszarze. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o: 1) na podstawie art. 188 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji i sprzeciwu w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, względnie: 2) na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku: 3) na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. - zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 4) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 181 § 1 i art. 182 § 2 P.p.s.a. - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 5) na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. - o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci: a) odpowiedzi na skargę na mpzp z dnia 10.10.2022, w którym pełnomocnik Rady Miasta potwierdza, że budowa masztu telekomunikacyjnego jest zgodna z funkcją podstawową terenu i dopuszczalna na mocy mpzp; b) pisma przewodniczącego Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 07.02.2023 potwierdzającego, że nowy mpzp nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących realizacji opisywanej inwestycji; c) zdjęć istniejącego masztu telekomunikacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy obu instancji uzasadniając konieczność wniesienia sprzeciwu wskazały na naruszenie przez wnioskowaną inwestycję przepisów uchwały Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 października 2010 r. nr LXIII/547/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański, dalej: "Plan", lub "uchwała". Zgodnie z § 22 ust. 21 Planu, dla terenów oznaczonych symbolem E.63.P2,U1 plan ustala: obowiązują ustalenia ogólne oraz 1) przeznaczenie terenu: tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, usługowej i gospodarczej, z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: teren wymaga wzbogacenia odpowiednio komponowaną zielenią, w tym zielenią o charakterze izolacyjno-krajobrazowym, zwłaszcza na granicy z terenami mieszkaniowymi , oraz od strony południowej, pas wymaganej zieleni pokazano na rysunku planu 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: wg ustaleń ogólnych 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: a) teren w granicach dawnego zespołu majątku [...], granice zespołu pokazano na rysunku planu; zasady zagospodarowania wg ustaleń § 9 ust. 16; b) ochronie podlega wartość niematerialna związana z tożsamością kulturową np. poprzez zachowanie dawnych nazw obiektów i przestrzeni oraz wszelkie ślady materialne dawnego folwarku; istniejące dawne obiekty mogą być zaadaptowane do współczesnych potrzeb z zachowaniem charakteru przestrzeni; c) w granicach historycznego zespołu dawnego folwarku ustala się zakaz sytuowania masztów, wież, kominów nie związanych z funkcją podstawową terenu; d) budynek wskazany na rysunku planu- do ochrony i zachowania, zasady ochrony wg § 9 ust. 7. Przed dalszymi uwagami konieczne jest odczytanie rzeczywistej treści przywołanych przepisów § 22 ust. 21. Przede wszystkim, należy dokonać interpretacji zwrotu "ustala się zakaz sytuowania masztów, wież, kominów nie związanych z funkcją podstawową terenu". Jak widać, określenia: maszty, wieże i kominy zostały rozdzielone przecinkami. Natomiast zwrot "niezwiązanych z funkcją podstawową terenu" nie został rozdzielony jedynie z określeniem "kominów". W analizowanej wypowiedzi, zwrot: "nie związanych z funkcją podstawową terenu", stanowi określenie o charakterze przydawki jedynie do tego dopełnienia, od którego nie jest oddzielone przecinkiem. Z kilku rzeczownikowych dopełnień (maszty, wieże, kominy) wyodrębnia więc tylko kominy. Wykładnia gramatyczna prowadzi zatem do wniosku, że zakaz usytuowania masztów nie jest uwarunkowany tym, czy nie są one związane z funkcją podstawową terenu. Dodać można, że taki rezultat interpretacji językowej umacnia wykładnia systemowa norm Planu odnoszących się do terenu planowanej inwestycji. Kwestia ta została obszernie omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od tego, trzeba na etapie rozpoznawania kasacji odnotować, że jak stanowi § 22 ust. 21 pkt 4 lit. a Planu, terenu w granicach dawnego zespołu majątku [...] dotyczą zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zasady zagospodarowania tego terenu obejmują ustalenia § 9 ust. 16. Według § 9 ust. 16 pkt 1 Planu, celem ochrony jest zachowanie historycznej struktury kształtowanej przez układ parcelacyjny, historyczne ciągi komunikacyjne oraz substancję budowlaną o zbliżonych gabarytach i formie. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 16 pkt 2, ustala się wymóg kontynuacji w nowych realizacjach tradycyjnych i historycznych form budynków oraz tradycyjnych form zagospodarowania terenu. Odnotować także warto, że w myśl § 9 ust. 16 pkt 3 Planu, dla istniejących budynków dopuszcza się rozbudowy na zasadzie kontynuacji pierwotnych proporcji obiektów i form architektonicznych. Wśród zasad ochrony odnoszących się indywidualnie do terenu E.63.P2,U1 zauważyć trzeba nadto regulację z § 22 ust. 21 pkt 4 lit. b Planu. Według tego ustalenia Planu, ochronie podlega wartość niematerialna związana z tożsamością kulturową np. poprzez zachowanie dawnych nazw obiektów i przestrzeni oraz wszelkie ślady materialne dawnego folwarku; istniejące dawne obiekty mogą być zaadaptowane do współczesnych potrzeb z zachowaniem charakteru przestrzeni. Zakaz sytuowania masztów i wież nie jest zatem oderwany od unormowań systemowych dotyczących analizowanego terenu dawnego folwarku. Jest konsekwencją zakwalifikowania terenu jako zespołu zabudowy o wartościach historycznych. Z uwagi na związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a., na etapie kasacyjnym konieczne jest spostrzeżenie, że ustalenie zawarte w § 22 ust. 21 Planu było przedmiotem postępowania ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 października 2010 r. nr LXIII/547/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 167/23, wynika, że przepis § 22 ust. 21 pkt 4 lit. c był rozumiany jako norma ustanawiająca zakaz sytuowania masztów i wież. Od razu dodać można, że według oceny Wojewódzkiego Sądu, Administracyjnego w Gdańsku, sformułowanej w przywołanym uzasadnieniu, zakaz ten, wynikający z ochrony konserwatorskiej dla tego terenu, nie naruszał władztwa planistycznego. Nie naruszał także art. 46 ust. 1 w związku z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.). W uzasadnieniu tym stwierdzono nadto, że projekt Planu był kilkakrotnie konsultowany z właściwym konserwatorem ochrony zabytków, który wnioskował m. in. o wprowadzenie tego typu ochrony, tj. zakazu dotyczącego sytuowania wież i masztów na terenach objętych ochroną konserwatorską. Nadto, ustalenia przyjęte w Planie zostały pozytywnie zaopiniowane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismem z dnia 27 lipca 2010 r. W opinii tej Prezes UKE stwierdził, po przeanalizowaniu projektu planu w zakresie telekomunikacji, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ust. 1 ustawy. Uznał też, że przyjęte w nim rozwiązania umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 186/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 167/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 28 października 2010 r., nr LXIII/547/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że nie może mieć determinującego znaczenia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że na danym obszarze istnieją już obiekty telekomunikacyjne. Według NSA, takie stwierdzenie powinno prowadzić do wniosku, że nie jest to obszar niedostępny dla rozwoju tych sieci, zatem wprowadzone ograniczenie nie narusza art. 46 ust. 1 ustawa o wspieraniu komunikacji. Powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 art. 136 § 1 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organ wydając decyzję kompleksowo nie przeprowadził postępowania dowodowego (nie zebrał i rozpatrzył wszelkich dowodów) i nie uzupełnił materiału dowodowego po wniesieniu przez skarżącego odwołania od sprzeciwu oraz wnikliwie nie przenalizował i rozpatrzył odwołania i tym samym nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego. W świetle przywołanego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zajętego w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 167/23 oraz wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 186/24, bezprzedmiotowe byłoby uzupełnianie materiału dowodowego co do istnienia na spornym obszarze innych obiektów telekomunikacyjnych. W związku z tym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 K.p.a. i art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy nie przeprowadziły oględzin nieruchomości, co w konsekwencji, zdaniem skarżącej, uniemożliwiło weryfikację istnienia innych masztów telekomunikacyjnych na wskazanym obszarze i doprowadziło do błędnego uznania, że inwestycja skarżącego jest niezgodna z miejscowym planem. Tak samo należy ocenić zarzut naruszenia procesowego w aspekcie badania, czy inwestycja jest związana z podstawową funkcją terenu. Zakaz sytuowania masztów i wież ma charakter bezwzględnie obowiązujący. To, że jego geneza wynika z zasad ochrony konserwatorskiej nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł uzależniać obowiązywanie zakazu od badania, czy wnioskowana inwestycja może w jakikolwiek sposób zagrażać ochronie konserwatorskiej lub naruszać konserwatorskie walory krajobrazowe. W myśl art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W skardze kasacyjnej wskazano na istnienie, w pobliżu działki nr [...], a więc działki stanowiącej teren inwestycji, wieży firmy B. ([...]). Nie wykazano jednak aby lokalizacja tej wieży nastąpiła w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeszcze bardziej ogólne, a przez to nieskuteczne w tej mierze były twierdzenia podniesione w odwołaniu i w skardze. W odwołaniu skarżąca podniosła, w punkcie 4) zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie m.in. "istnienia innych podobnych inwestycji w pobliżu". Zarzut ten został powtórzony w punkcie 1) skargi. Brak konkretyzacji podniesionych twierdzeń skutkuje oceną o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ nie uchylił sprzeciwu mimo, że obecnie organy administracji publicznej dopuszczały już budowę masztów telekomunikacyjnych na omawianym obszarze, zatem organ dopuścił się nieuzasadnionej zmiany własnej praktyki. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2). Brak stosowanego pouczenia tylko wtedy może być uwzględniony, gdy ma wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w części odnoszącej się do tego zarzutu, skarżąca jedynie ponowiła twierdzenie, według którego, organy nie umożliwiły stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym zajęcia ostatecznego stanowiska, zapoznania się z aktami i zgłoszenia dodatkowych uwag i wniosków przed wydaniem decyzji. Nie wskazała jednak, jakie istotne z punktu widzenia prawa materialnego twierdzenia i wnioski zgłosiłaby, gdyby została prawidłowo pouczona. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organy nie uwzględniły wątpliwości prawnych na korzyść skarżącego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest uzyskanie przez skarżącą uprawnienia do wykonania robót budowlanych, określonych przez skarżącą jako montaż instalacji radiotelekomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą. Tymczasem, sformułowana w art. 7 § 1 K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony dotyczy postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Nie zasługuje na uwzględnienie oznaczony numerem 8) zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy, które wyznacza zaskarżona decyzja. W tym przypadku przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji była decyzja utrzymującą w mocy decyzję o sprzeciwie wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, czyli wykonania instalacji radiotelekomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na tę decyzję. Nadto, Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poszczególne kwestie, podniesione w analizowanym zarzucie, nie świadczą o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji. Teza kasacji, według której, Sąd pierwszej instancji miał obowiązek "ustalenia planu miejscowego obowiązującego na dzień wyrokowania", tj. planu miejscowego uchwalonego po wydaniu zaskarżonej decyzji, jest więc oczywiście błędna. Z tego samego powodu nie zasługuje na uwzględnienie oparty na błędnych założeniach zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w punkcie 15 skargi kasacyjnej. Wystarczy zasygnalizować, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 25 lipca 2022 r., a według opisu naruszenia, uchwała Rady Miasta Starogard Gdański w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Starogard Gdański "2", została uchwalona w dniu 30 listopada 2022 r. To zatem, że w nowym planie miejscowym nie obowiązują już żadne ograniczenia w zakresie sytuowania obiektów telekomunikacyjnych, jak przyznała Gmina w postępowaniu ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 października 2010 r. (II SA/Gd 167/23), nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzje o sprzeciwie. Bezzasadność konkretyzacji analizowanego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., sformułowanych w punkcie 8) lit. b-d skargi kasacyjnej, wynika z poprzedzających rozważań. Należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, organy prawidłowo uznały, że na obszarze dawnego majątku [...] z uwagi na względy ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obowiązuje zakaz sytuowania masztów takich jak objęty dokonanym zgłoszeniem, tj. m.in. masztów łączności radiokomunikacyjnej, które nie wpisują się w historycznie ukształtowaną strukturę zabudowy tego terenu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Norma art. 46 ust. 1 ogranicza zatem kompetencję planistyczną gminy wynikającą z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie lokalizowania w planie miejscowym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w dwojaki sposób. Po pierwsze, jest to norma zakazująca ustanowienia zakazu lokalizowania inwestycji. Po drugie, jest to zakaz ustanawiania rozwiązań mogących uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej, art. 46 ust. 2 nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (patrz: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1341/13; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1508/17). Podkreślić zaś należy, że przedmiotowy teren nie został pozbawiony możliwości korzystania z usług telekomunikacyjnych. Ustaleń tych skarżąca nie podważyła. Konieczne jest przypomnienie, że w ocenie prawnej wyrażonej w wyrokach powyżej powołanych, tj. w wyroku WSA oddalającym skargę na plan miejscowy stanowiący podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie (II SA/Gd 167/23) i i wyroku NSA oddalającym skargę kasacyjną (II OSK 186/24), wskazano, że zakaz sytuowania masztów i wież w obszarze zespołu [...] nie wyczerpuje przesłanek zakazu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Nadto, raz jeszcze podkreślić należy, że ustalenia Planu były przedmiotem pozytywnej opinii Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W rezultacie nie są zasadne zarzuty materialnoprawne skargi kasacyjnej zawarte w punktach 10-14. Wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło więc do naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). W konsekwencji, nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów wynikowych wskazanych w punkcie 6, 7 i 9 skargi kasacyjnej. Skoro nie potwierdziły się zarzuty merytoryczne, organ odwoławczy trafnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o sprzeciwie. Ocena o braku naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., skutkowała zaś oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.