II OSK 1057/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1689/24 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.7737.2023/MS w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 18 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1689/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatelki Ukrainy I. P. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 29 kwietnia 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.7737.2023/MS. Decyzją tą, utrzymano w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej: "Wojewoda") z 4 maja 2023 r. nr SO-III.6151.19005.2022, którą odmówiono cudzoziemce udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, których dopuściły się organy w toku postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: prawdopodobnie błędne przyjęcie, że pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa oraz dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w sytuacji, gdy prawdopodobnie skarżąca nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa oraz dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; niewyjaśnienie podstawy faktycznej decyzji (brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej); b) art. 107 § 3 i § 5 k.p.a. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") w zw. z art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz. U. UE. L z 2004 r. Nr 16, poz. 44, ze zm.; dalej: "dyrektywa 2003/109/WE") oraz z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: "KPP"), a polegających na: niewskazaniu, co najmniej w sposób opisany w wyroku TSUE z 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ v. Secretary of State for the Home Department (C-300/11), zasadniczej treści względów, jakie legły u podstaw decyzji odmawiającej skarżącej wydania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie tego, jakie informacje zgromadzone w toku postępowania administracyjnego były podstawą wydania odmownej decyzji; niewskazaniu, co najmniej w sposób opisany w wyroku TSUE z 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ v. Secretary of State for the Home Department (C-300/11), zasadniczej treści względów, dla których skarżąca została wpisana do wykazu cudzoziemców, których pobyt jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz dla których dane skarżącej znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu i pobytu; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100 pkt 2, 3 i 4 u.o.c. w zw. z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE i art. 47 KPP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd faktu odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo braku wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, aby Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującym pytaniem prejudycjalnym: "Czy standard określony w wyroku TSUE z 4 czerwca 2013 roku w sprawie ZZ v. Secretary of State for the Home Department (C-300/11) znajduje zastosowanie także przy interpretacji art. 6 ust. 1 Dyrektywy Rady 2003/109/WE z 25 listopada 2003 roku dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, tj. czy sąd państwa członkowskiego rozpoznający skargę na decyzję odmawiającą przyznania obywatelowi państwa nie będącego członkiem UE zezwolenia na pobyt czasowy na terenie tego państwa członkowskiego ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, powinien co najmniej zapewnić przekazanie tej osobie informacji o zasadniczych względach przemawiających przeciwko zezwoleniu na pobyt czasowy?". 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzutach naruszenia przepisów postępowania, ale istota sporu dotyczy niepoinformowania skarżącej o przyczynach uznania za stwarzającą zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. 3.5. Przede wszystkim, w sprawie nie było sporne, że w chwili orzekania przez Szefa Urzędu dane skarżącej były umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany (art. 100 ust. 1 pkt 2 u.o.c.) oraz figurowania danych cudzoziemki w Systemie Informacyjnym Schengen (SIS) do celów odmowy wjazdu i pobytu (art. 100 ust. 1 pkt 3 u.o.c.). Wpis w wykazanie krajowym obowiązuje do 20 marca 2034 r., zaś wpis do wykazu SIS do 21 marca 2027 r. (zob. k. 53 akt administracyjnych). W niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP było wpisanie jej danych do wskazanego wykazu oraz SIS. Decyzja odmowna jest w takim przypadku decyzją związaną (verba legis art. 100 ust. 1 in principio u.o.c.: "Udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi"). Ustawodawca nie przewidział w takim przypadku możliwości innego rozstrzygnięcia niż decyzja odmowna. Organ nie posiadał tu również luzów związanych z użyciem zwrotów niedookreślonych. Równocześnie trzeba przypomnieć, że organ odmawiając udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.o.c nie może samodzielnie ustalać, czy dane zostały umieszczone w wykazie zgodnie z prawem lub czy niezgodnie z przepisami prawa są przechowywane. W świetle przepisów regulujących funkcjonowanie wykazu, dopóki dane cudzoziemca nie zostaną w odpowiednim trybie z niego usunięte, to organy prowadzące postępowania, w których stosuje się przepisy prawa materialnego, które łączą z obowiązywaniem wpisu danych do wykazu lub SIS określone skutki prawne, powinny okoliczność obowiązywania wpisu danych uwzględniać. W sprawie usunięcia danych zawartych w wykazie przewidziane jest bowiem odrębne postępowanie, uregulowane w art. 444 ustawy o cudzoziemcach (por. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 4045/19; wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1149/23; wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 89/25 - CBOSA). 3.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie informacje zgromadzone w toku postępowania administracyjnego były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Art. 74 § 1 k.p.a. przewiduje ograniczenie w dostępie strony do akt zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Tego rodzaju ograniczenie praw strony jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym z uwagi na potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, w tym obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interesu Rzeczypospolitej Polskiej i nie narusza Konstytucji RP (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2546/23; wyrok NSA z 23 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2398/23; wyrok NSA z 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1430/23 – CBOSA). Ograniczenie takie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym z uwagi na realizację przez władze publiczne ich podstawowych obowiązków, takich jak zapewnienie suwerenności oraz integralności terytorialnej państwa oraz bezpieczeństwa obywateli (art. 1 oraz art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Po drugie, te same wartości przemawiają za ograniczeniem dostępu strony postępowania administracyjnego do akt zawierających informacje niejawne na gruncie art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP oraz art. 6 i 13 EKPC. Przypomnieć tu również należy o art. 72 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w świetle którego, wspólna polityka migracyjna i azylowa nie narusza wykonywania przez Państwa Członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. W świetle orzecznictwa TSUE oraz ETPCz istotne jest, że z materiałami niejawnymi zapoznali się niezależni i niezawiśli sędziowie, a strona została poinformowana o istocie (rodzaju) okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (zamiast wielu zob. np. wyrok TSUE z 4 czerwca 2013 r. w sprawie ZZ przeciwko Secretary of State for the Home Department, C-300/11 oraz wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom, skarga nr 35289/11, wyroki NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1672/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1864/24 – CBOSA). 3.7. W realiach niniejszej sprawy z materiałami opatrzonymi klauzulą "taje" i dotyczącymi skarżącej zapoznali się członkowie składów orzekających w WSA w Warszawie oraz Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Materiały przygotowane przez służby specjalne odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa zostały zatem poddane ocenie przez sześciu niezależnych i niezawisłych sędziów sądów administracyjnych. Ponadto, skarżąca została poinformowana o zasadniczych motywach stanowiących podstawę wydania decyzji odmownej, tj. ustaleniu przez organy, że stwarza ona zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. 3.8. Końcowo należy wskazać, że w sprawie nie było podstaw do występowania do TUSE z postulowanym pytaniem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął bowiem żadnych obiektywnych i racjonalnych wątpliwości co do wykładni relewantnych przepisów prawa Unii, których rozstrzygnięcie byłoby niezbędne do wydania wyroku w niniejszej sprawie (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 250/25 -CBOSA). 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.