II OSK 109/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/20 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2020 r. nr ... w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 469/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w B. - Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2020 r. nr 26/2020 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. T. sp. z o.o. z siedzibą w B. - Z. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiące na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawę kasacyjną, a to art. 57 (w uzasadnieniu podano art. 57 ust. 7), art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni pojęcia "użytkowanie" oraz wadliwym uznaniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym skarżąca użytkowała obiekt budowlany bez uprzedniego zawiadomienia o tym właściwego inspektora budowlanego, czy też uzyskania odpowiedniego zezwolenia na użytkowanie; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co skutkowało oddaleniem skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. przez błędne uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością, co skutkowało oddaleniem skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stan faktyczny przyjęty w kontrolowanych postanowieniach oraz podjęte przez organy obu instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie kary wymierzonej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wbrew zarzutom kasacyjnym przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało wymogom przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zatem brak było przesłanek, aby Sąd Wojewódzki wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że zebrany w aktach materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia przystąpienia do użytkowania przedmiotowej myjni samochodowej, przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Mianowicie z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 3 października 2019 r. oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że w tym dniu myjnia była użytkowana. Słusznie Sąd Wojewódzki uznał za niewiarygodne wyjaśnienia inwestora co do prowadzonych w tym czasie testów technologicznych myjni, skoro nie przedstawiono żadnych dowodów na tę okoliczność. Trafnie też zauważył organ odwoławczy, że ewentualne sprawdzenie urządzeń myjni powinno być przeprowadzone przez pracowników (przedstawiciela inwestora), a nie klientów myjni. Tymczasem z materiału aktowego wynika, że myjnia była ogólnodostępna, a więc była możliwość korzystania z myjni przez klientów, a nie tylko przez właściciela obiektu, czy jego pracowników. Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej w sposób ogólnikowy zakwestionowano wyniki postępowania wyjaśniającego, jednak nie powołano żadnych konkretnych dowodów, które podważyłyby ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonym wyroku. Ponadto wskazać trzeba, że uprawnione było wydanie w sprawie postanowienia na podstawie ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonej kontroli organu nadzoru budowlanego, udokumentowanej protokołem podpisanym m.in. przez świadka będącego kierownikiem Stacji Paliw. Zgodnie bowiem z art. 81a ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, czynności kontrolne organu nadzoru budowlanego nie muszą być poprzedzone zawiadomieniem inwestora. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 81a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji k.p.a., w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w kodeksie. Zwłaszcza w przypadku, gdy celem czynności kontrolnych jest sprawdzenie, czy obiekt jest użytkowany samowolnie (bez pozwolenia lub zgłoszenia), uprzedzenie inwestora o terminie kontroli uniemożliwiłoby stwierdzenie rzeczywistego stanu rzeczy, gdyż dawałoby mu możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu do kontroli (por. wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2010 r. II OSK 1939/09, 11 marca 2011 r. II OSK 458/10). Wobec powyższego prawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w kontrolowanym postępowaniu organów nadzoru budowlanego nie wystąpiły uchybienia proceduralne, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, skarżąca miała obowiązek przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Niewykonanie tego obowiązku skutkowało zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że "przystąpienie do użytkowania" oznacza wystąpienie takiego stanu faktycznego, który polega na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. II OSK 1073/14, 21 lutego 2018 r. II OSK 1064/16). Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotowa myjnia samochodowa wymagała zawiadomienia o zakończeniu jej budowy, a dokonane przez organ nadzoru budowlanego ustalenia wykazały, że użytkowanie przedmiotowego obiektu rozpoczęto pomimo braku takiego zawiadomienia, to obowiązkiem organu powiatowego było wymierzenie kary pieniężnej, stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji mogącej podważyć ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie zaistniałych przesłanek warunkujących orzeczenie o wymierzonej karze pieniężnej wobec skarżącej jako inwestora, na którego rzecz wydano decyzję z 7 stycznia 2019 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej myjni samochodowej. Co do zarzutu odnoszącego się do przepisów art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, to w podstawie skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie sprecyzowano na czym miałoby polegać ich naruszenie przez Sąd Wojewódzki. Tym samym w tym zakresie zarzut nie podlegał weryfikacji, a w rezultacie okazał się nieskuteczny. Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Końcowo odnotować należy, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do sprawy w miejsce skarżącej wstąpił Syndyk Masy Upadłości w następstwie ogłoszenia – postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2021 r. – upadłości T. Sp. z o.o. ----------------------- 4