II OSK 1090/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 865/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 maja 2021 r. nr 474/2021 znak: WOB.7722.253.2020.JKUR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 865/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Właścicieli Lokali Mieszkalnych Budynku przy ul. [...] w Z. (zwanej dalej "Wspólnotą Mieszkaniową") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 25 maja 2021 r., nr 474/2021 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 26 października 2020 r., nr 300/20, którym organ ten, na podstawie art. 61a w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej wszczęcia, na wniosek z dnia 16 października 2020 r., uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] w Z. . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie: 1. art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej "zm.P.b.") w zw. z art. 49f ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej "P.b.") oraz art. 16 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wobec budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego brak jest możliwości wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego ze względu na fakt znajdowania się w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora z dnia 28 października 2019 r., nr 289/19, jako wydanej przed dniem wejścia w życie zm.P.b. (to jest przed dniem 19 września 2020 r.), podczas gdy wobec wskazanego budynku nie funkcjonowała ostateczna decyzja administracyjna o nakazie rozbiórki; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 25 maja 2021 r. wadliwie utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 26 października 2020 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawnego, nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, co w realiach sprawy polegało na przyjęciu, że wyłączona jest możliwość zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano decyzję o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli przed dniem 19 września 2020 r.). Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, wobec braku ostateczności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 28 października 2019 r. w stosunku do budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego możliwe jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jako budynku, wobec którego nie wydano ostatecznego nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe, Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Wspólnota Mieszkaniowa wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej opiera na przekonaniu, że można wszcząć uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f P.b. w brzmieniu nadanym przez zm.P.b., także wówczas, gdy przed dniem 19 września 2020 r. w stosunku do obiektu budowlanego wydano wprawdzie decyzję o nakazie rozbiórki, ale nakaz ten nie stał się ostateczny. Odnosząc się do powyższej tezy wskazać należy, że art. 32 zm.P.b. literalnie stanowi, że "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Przepis ten nie różnicuje zawartego w nim skutku od tego, czy wydany nakaz rozbiórki stał się ostateczny w administracyjnym toku instancji; liczy się bowiem sam fakt jego wydania przed 19 września 2020 r. Już to prowadzi do wniosku, że zaskarżona odmowa wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie jawi się jako wadliwa w kontekście art. 32 zm.P.b. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma jednak inna okoliczność, która powoduje, że wyżej analizowane zagadnienie prawne ma wtórne znaczenie. Kwestii tej nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Otóż należy zauważyć, że sporny budynek handlowo-usługowo-mieszkalny nie jest typową samowolą budowlaną, do której można zastosować art. 49f P.b. W postanowieniu Powiatowego Inspektora z dnia 26 października 2020 r. wyjaśniono, że decyzja rozbiórkowa z dnia 28 października 2019 r., nr 289/19 została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. Wiązało się to z faktem, że w postępowaniu naprawczym nie wykonano obowiązków wynikających z art. 51 ust. 3 P.b. Dodatkowo, poprzednim prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 739/18, znanym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu w oparciu wewnętrzną bazę orzeczeń, oddalono skargę na decyzję o nałożeniu obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Brak realizacji tych obowiązków przez zobowiązanych doprowadził do wydania decyzji o rozbiórce. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 49f ust. 1 P.b. ma zastosowanie do budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Jest to więc alternatywna, w stosunku do trybu z art. 48 i nast. P.b., regulacja dotycząca legalizacji samowoli budowlanych. Tymczasem w niniejszej sprawie, co wyjaśniono wyżej, sporny budynek handlowo-usługowo-mieszkalny został wcześniej objęty procedurą naprawczą, gdyż ustalono, iż zrealizowano go z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, z zaznaczeniem, że takie pozwolenie wobec niego wydano. Zasadność prowadzenia trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. została potwierdzona w przywołanym wyżej, prawomocnym wyroku z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 739/18. O ile więc faktem jest, że budynek Wspólnoty Mieszkaniowej został objęty nakazem rozbiórki, który nie był ostateczny na datę 19 września 2020 r., to należy pamiętać, że nakaz ten wydano na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. To dobitnie potwierdza, że sporny obiekt nie jest samowolą budowlaną i nie stosuje się do niego art. 49f ust. 1 P.b. W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego było prawidłowe, a zaskarżony wyrok oddalający skargę Wspólnoty Mieszkaniowej odpowiada prawu. Stosownie do przedstawionych wyżej wyjaśnień wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty – mające przekonać, że wydanie przed 19 września 2020 r. decyzji rozbiórkowej z dnia 28 października 2019 r., nr 289/19 (która nie miała waloru ostateczności) nie było przeszkodą do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego – nie mogły odnieść zamierzone skutku, skoro sporny budynek nie okazał się samowolą budowlaną, a obiektem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę, tyle że w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków w nim określonych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.