II OSK 1096/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1158/22 w sprawie ze skarg T. Z. i K. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 czerwca 2022 r. nr WINB-WOA.7722.83.2022.KC w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1158/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T.Z. i K.Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2022 r., nr WINB-WOA.7722.83.2022.KC utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 marca 2022 r., nr 15/2022 odmawiające T.Z. wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku gospodarczego o wymiarach 6 x 20 m, zlokalizowanego w K. przy ul. [...], stanowiącego jego współwłasność, bowiem w obrocie prawnym pozostają decyzje nakazujące K.Z. (ojcu skarżącego) dokonanie rozbiórki tego budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.Z., zarzucając naruszenie: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest poprzez brak odniesienia się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym: a. zakaz wszczynania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wynikający z art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm., dalej "zm.P.b.") nie odnosi się do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej decyzję o nakazie jedynie częściowej ich rozbiórki. W ocenie skarżącego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący wykazał, że decyzje z lat 1980 i 1981 dotyczyły "fragmentów budynku gospodarczego o wymiarach 6.00 x 20.00 przy ul. [...] w K." oraz "elementów budynku gospodarczego", a nie całego obiektu budowlanego i na tej podstawie sformułował zarzuty naruszenia prawa materialnego przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach tymczasem w ogóle nie dostrzegł tej okoliczności i orzekł przy błędnym założeniu, że przed wejściem w życie ustawy nowelizującej orzeczono o nakazie rozbiórki całego budynku, b. decyzja Głównego Architekta Województwa z dnia 11 marca 1981 r., nr R-AN-551/Kat/6/81 nie stanowiła "nakazu rozbiórki" w rozumieniu art. 32 zm.P.b., a była decyzją "zapewniającą usunięcie stwierdzonego stanu". Skarżący zaznaczył, że podniesione przez niego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd właściwie rozważył status prawny decyzji z 1981 r., mógłby dojść do wniosku, że w sprawie nie istnieje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę, która uniemożliwia wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego; 2. art. 32 zm.P.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wynika z niego zakaz wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie tylko wtedy, gdy przed wejściem w życie ustawy wydano decyzję dotyczącą rozbiórki całego obiektu budowlanego, ale również, gdy taka decyzja dotyczy fragmentów czy elementów obiektu budowlanego; 3. art. 32 zm.P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na przeszkodzie do wszczęcia postępowania legalizacyjnego stoją decyzja Głównego Architekta Województwa z dnia 11 marca 1981 r., nr R-AN-551/Kat/6/81 i utrzymana tą decyzją w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 1980 r., nr U.A.III-83821/192/79, nr U.A.III-83831/22/80, podczas gdy decyzje te dotyczą fragmentów czy elementów obiektu budowlanego; 4. art. 32 zm.P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wynika z niego zakaz wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy przed wejściem w życie ustawy wydana została decyzja na podstawie art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b.1974") w przedmiocie usunięcia stwierdzonego stanu, a nie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w trybie art. 37 tej ustawy; 5. art. 32 zm.P.b. w zw. z art. 110 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Głównego Architekta Województwa z dnia 11 marca 1981 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 1980 r. nie została K.Z. (ojcu skarżącego) doręczona, a więc nie jest decyzją ostateczną; 6. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji [powinno być "postanowienia"] w sytuacji naruszenia art. 32 zm.P.b. i art. 49f P.b. mającego wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, T.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Główny problem w sprawie, wymagający rozstrzygnięcia, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wobec budynku gospodarczego przy ul. [...] w K. mogło zostać wszczęte uproszczone postępowanie legalizacyjne, skoro przed dniem wejścia w życie zm.P.b. istniała decyzja Prezydenta Miasta K. nakazująca rozbiórkę "fragmentów" lub "elementów" tego budynku, utrzymana w mocy decyzją Głównego Architekta Województwa (1981 r.), oraz czy dla oceny zastosowania art. 32 zm.P.b. znaczenie ma to, że rozstrzygnięcia z lat 1980 i 1981 zostały wydane, jak twierdzi skarżący, na podstawie art. 46 P.b.1974, a także czy podniesiony przez skarżącego zarzut braku doręczenia decyzji z dnia 11 marca 1981 r. pozwala twierdzić, że wymienione decyzje nie pozostają w obrocie prawnym, co usuwałoby przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że T.Z. akcentuje brak wyczerpującego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do dwóch węzłowych kwestii: po pierwsze, czy art. 32 zm.P.b. obejmuje przypadki wcześniejszych decyzji nakazujących rozbiórkę jedynie części obiektu, po drugie, czy decyzja z dnia 11 marca 1981 r., wydana na podstawie art. 46 P.b.1974, jest "decyzją o nakazie rozbiórki" w rozumieniu tego przepisu. Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, że choć uzasadnienie Sądu pierwszej instancji mogło wprost i obszerniej zaprezentować wykładnię art. 32 zm.P.b., to jednak zawiera ono zasadnicze wyjaśnienia, w szczególności wskazanie trwałości w obrocie prawnym wcześniejszych decyzji nakazujących rozbiórkę elementów spornego budynku, co zostało powiązane z przeszkodą do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Ocena ta pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Niedostatki w argumentacji Sądu pierwszej instancji nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż materialnoprawna przesłanka negatywna z art. 32 zm.P.b. – przy prawidłowo przyjętym przez Sąd pierwszej instancji pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji rozbiórkowej – wyłącza wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Zarzuty materialnoprawne dotyczące wykładni i zastosowania art. 32 zm.P.b. nie są trafne. Przepis ten stanowi, że: "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Ratio legis normy jest klarowne. Ustawodawca wyłączył z zakresu legalizacji uproszczonej te obiekty, wobec których – zanim ten tryb został wprowadzony – zapadło już rozstrzygnięcie o rozbiórce. W tym miejscu należy poczynić pewne uwagi korygujące dotyczące charakteru decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 czerwca 1980 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Architekta Województwa z dnia 11 marca 1981 r. – zawierające w swej treści nakaz rozbiórki "fragmentów" bądź "elementów" spornego budynku przy ul. [...] w K. – które w niniejszej sprawie stały się przeszkodą we wszczęciu na wniosek skarżącego uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skarżący kasacyjnie T.Z. akcentuje, że decyzje te nie tylko dotyczyły elementów budynku, a więc nie stanowiły kompleksowego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jako takiego, a ponadto podstawą prawną był art. 46 P.b.1974 dotyczący usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego, a nie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 37 tej ustawy. Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że szczegółowa analiza decyzji Głównego Architekta Województwa prowadzi do innych wniosków, aniżeli prezentuje skarżący. Przede wszystkim, decyzja z dnia 11 marca 1981 r. jest decyzją ostateczną i należy przyjąć, że to ona wyznacza charakter rozstrzygnięcia organu. Jest to ważne, albowiem w decyzji Głównego Architekta Województwa sprecyzowano podstawę prawną zawartego w niej nakazu rozbiórki. Wyraźnie wskazano, że rozbiórka elementów budynku gospodarczego znajdującego się na działce przy ul. [...] w K. następuje na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b.1974. Organ odwoławczy określił więc charakter prawny decyzji, która, jak tu wyjaśniono, miała formę "typowego" nakazu rozbiórki. W tym względzie wypada dodać, że również organ pierwszej instancji, choć wskazał na art. 46 P.b.1974, motywował swe rozstrzygnięcie tym, że "wielkość i wygląd zewnętrzny oszpeca istniejącą jednorodzinną zabudowę", co może świadczyć o działaniu organu w istocie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b.1974. Główny Architekt Województwa argumentował decyzję odwoławczą w sposób jeszcze czytelniej korespondujący z tym przepisem, a także z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b.1974, cyt.: "Działka Ob. K.Z. znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej, a zatem utrwalenie a następnie użytkowanie tak dużego budynku gospodarczego /wzniesionego jako tymczasowy/, jest nieuzasadnione ze względów architektoniczno-urbanistycznych i ze względu na sprzeczność takiej zabudowy z przeznaczeniem i funkcją terenu". Podsumowując, stwierdzić należy, że decyzje z 1980 i 1981 r., pomimo przywołanego w pierwszej z nich art. 46 P.b.1974, są ze swej istoty (mając na uwadze przedstawione przyczyny rozstrzygnięć i ich kwalifikację prawną) oraz z uwagi na podaną przez Głównego Architekta Województwa podstawę prawną – "typowymi" decyzjami rozbiórkowymi z art. 37 ust. 1 P.b.1974. Jeśli chodzi natomiast o zawarte w decyzjach z lat 80. wskazanie, że rozbiórka dotyczy "fragmentów" czy "elementów" budynku gospodarczego, to w tym zakresie wyjaśnić trzeba, że wedle ustaleń poczynionych w decyzji Głównego Architekta Województwa budynek gospodarczy przy ul. [...] w K. został wzniesiony jako obiekt tymczasowy, stanowiący zaplecze realizowanej wówczas w rejonie budowy osiedla domków jednorodzinnych. Na budowę tego budynku nie wydano pozwolenia. Główny Architekt Województwa podkreślił, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki obiektu czasowego należy do właściciela – zarządcy budynku. Z dalszego wywodu decyzji z dnia 11 marca 1981 r. wynika, że budynek ten mimo to dalej był modyfikowany przez właściciela i uzupełniany o kolejną substancję budowlaną. W efekcie był to obiekt mający dwojaką genezę: z jednej strony wcześniej stanowił zaplecze budowy, a w późniejszym okresie – obiekt modyfikowany i uzupełniany o dalsze elementy. To właśnie ta niejednorodna natura spornego obiektu spowodowała, że w decyzjach użyto niefortunnej formuły nakazu rozbiórki "elementów" bądź "fragmentów" budynku gospodarczego, choć nie powinno ulegać wątpliwości, że organy wypowiadały się o całym budynku (w decyzji Prezydenta Miasta K. wskazuje się na jego wymiary odpowiadające w zasadzie całości obiektu – 6,00 x 20,00 m), natomiast w decyzji Głównego Architekta Województwa podkreślono wymóg rozbiórki między innymi obiektu tymczasowego (a więc pierwotnej substancji budynku), a wręcz w podstawie prawnej decyzji przywołano art. 38 ust. 2 P.b.1974. Prowadzi to do wniosku, że organ odwoławczy wypowiadał się o nakazie rozbiórki substancji pierwotnej budynku (zrealizowanego jako zaplecze budowy) i jego modyfikacji, a więc w istocie całości obiektu. Wypływa z niego wniosek, że nie istnieje część budynku możliwa do wyodrębnienia jako samodzielny przedmiot legalizacji w trybie art. 49f P.b., co dodatkowo potwierdza niedopuszczalność wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec obiektu, do którego przed dniem 19 września 2020 r. wydano decyzję o nakazie rozbiórki w rozumieniu art. 32 zm.P.b. Za nietrafny należy uznać również ten wątek skargi kasacyjnej, w którym skarżący twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż decyzja z dnia 11 marca 1981 r. pozostaje w obrocie prawnym, podczas gdy – zdaniem skarżącego – nie została ona doręczona adresatowi i nie jest ostateczna. Ocena ta w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem skarga kasacyjna nie wykazuje procesowych uchybień, które pozwalałyby na skuteczne podważenie dokonanej oceny materiału dowodowego, w szczególności w kierunku tezy o braku doręczenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powiązał istnienie decyzji w obrocie prawnym nie tylko z informacją organu administracji o jej aktualnym statusie, ale przede wszystkim z ciągiem następczych czynności egzekucyjnych z lat 1981-1984, których podejmowanie jest co do zasady możliwe wyłącznie w odniesieniu do decyzji prawidłowo doręczonej i wykonalnej. Weryfikacja doręczenia po kilkudziesięciu latach poprzez żądanie przedstawienia oryginałów zwróconych zwrotek pocztowych nie może abstrahować od domniemania legalności działania organów administracji publicznej, a zwłaszcza od utrwalonych, następczych aktów stosowania prawa. Podniesienie przez skarżącego argumentów co do doręczenia nie pozwala na wzruszenie tej oceny. Nie sposób zatem przyjąć, że brak utrwalonych dowodów doręczenia wyłącza związanie decyzją z dnia 11 marca 1981 r. i usuwa przesłankę z art. 32 zm.P.b. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował ustalenie o pozostawaniu tej decyzji w obrocie prawnym. Znajdowało ono oparcie w adekwatnych dokumentach urzędowych oraz potwierdzenie w dalszych zdarzeniach w postępowaniu egzekucyjnym z lat 1981-1984. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W sytuacji, w której wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczył obiektu, wobec którego przed dniem 19 września 2020 r. wydano decyzję o nakazie rozbiórki, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 61a K.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania z uwagi na istnienie ustawowej, obiektywnej przeszkody. Organ drugiej instancji trafnie utrzymał postanowienie w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie oddalił skargę. Przeszkoda wszczęcia postępowania legalizacyjnego wykluczała możliwość uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podsumowując, żadna z przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw nie prowadzi do wniosku o wadliwości zaskarżonego wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy, rozpatrywanych indywidualnie, art. 32 zm.P.b. przesądza o niedopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie obiektu budowlanego, którego dotyczyły wcześniejsze, pozostające w obrocie prawnym decyzje nakazujące jego rozbiórkę. Okoliczność, że w decyzji Prezydenta Miasta K. wskazano art. 46 P.b.1974, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 32, skoro podstawę prawną sprecyzowano w decyzji Głównego Architekta Województwa, a do tego uzasadnienia decyzji świadczą, że postępowanie toczyło się w istocie w trybie art. 37 ust. 1 P.b.1974 r. Zarzuty dotyczące doręczenia decyzji z dnia 11 marca 1981 r. nie zdołały skutecznie podważyć ustalenia o jej pozostawaniu w obrocie prawnym. Nie ma zatem także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.