II OSK 11/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 695/23 w sprawie ze skargi A. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak WI-I.7840.7.97.2022.MA w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 695/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej: "Wojewodą") z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak WI-I.7840.7.97.2022.MA, uchylające postanowienie Starosty Krakowskiego (zwanego dalej: "Starostą") z dnia 7 lipca 2022 r., znak AB.III-W.6740.4.12.2022.EP o odmowie B.R. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 29 grudnia 2020 r., znak: AB.III-W.6740.1.401.2020.PS i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A.1 sp.k. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z.. Pozwolenie to zostało następnie przeniesione na rzecz A. sp.k. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp.k., zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a.") poprzez błędne uznanie, że nieodniesienie się przez Wojewodę do okoliczności podnoszonych przez inwestora w zakresie przekroczenia przez wnioskodawcę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji dowodów przedłożonych przez inwestora na tę okoliczność, to jest przedstawionego oświadczenia, nie miało wpływu na wynik postępowania, ponieważ w oświadczeniu tym nie wskazano konkretnej daty spotkania wnioskodawcy z poprzednikiem prawnym inwestora. Zdaniem spółki to na wnioskodawcy, a nie na inwestorze, spoczywał ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a., a wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny zostać wnikliwie rozpatrzone przez organy administracji publicznej; 2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nieodniesienie się przez organ drugiej instancji do okoliczności podnoszonych przez inwestora w zakresie przekroczenia przez wnioskodawcę terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji dowodów przedłożonych przez inwestora na tę okoliczność, to jest przedstawionego oświadczenia, nie miało wpływu na wynik postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ drugiej instancji powinien przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie; 3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie jest w pełni prawidłowe, podczas gdy zostało wydane w wyniku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem obowiązujących norm prawnych, a tym samym z naruszeniem zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego; 4. art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 6 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo braku podstaw do uchylenia przez Wojewodę postanowienia Starosty z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczność tę organ powinien ustalić w toku postępowania, gdyby prawidłowo wykonywał obowiązki wynikające z przytoczonych norm prawnych. Wskazując na powyższe, A. sp.k. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 695/23, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo ich rozbudowanej konstrukcji, koncentrują się wokół jednej zasadniczej kwestii. Skarżąca twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie zaakceptował postanowienie Wojewody, mimo że organ nie odniósł się do stanowiska skarżącej i przedstawionego przez nią oświadczenia dotyczącego wcześniejszej wiedzy B.R. o inwestycji. W ocenie skarżącej uchybienie to miało znaczenie dla oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a Sąd pierwszej instancji nie powinien był samodzielnie ocenić, czy mogło ono wpłynąć na wynik sprawy. Tak ujęte zarzuty nie są trafne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo rozpoznał znaczenie pominięcia przez Wojewodę pisma skarżącej z dnia 14 października 2022 r. i dołączonego do niego oświadczenia z dnia 28 czerwca 2022 r. Sąd pierwszej instancji nie pominął tej okoliczności. Przeciwnie, wyraźnie stwierdził, że Wojewoda nie odniósł się do tego pisma i oświadczenia, czym naruszył przepisy postępowania nakazujące wyjaśnienie sprawy oraz przedstawienie stronom motywów rozstrzygnięcia. Sąd ocenił jednak, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Ocena ta odpowiada art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala uchylić zaskarżonego postanowienia z powodu każdego naruszenia przepisów postępowania. Konieczne jest wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zatem obowiązek zbadać, czy dowód, do którego Wojewoda się nie odniósł, rzeczywiście mógł podważyć ocenę zachowania terminu z art. 148 K.p.a. Sąd nie zastąpił w tym zakresie Wojewody, lecz przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną z uwzględnieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że art. 148 § 2 K.p.a. wiąże początek biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nie jest to dzień, w którym zainteresowany dowiedział się o planowanym zamierzeniu budowlanym, o rozmowach prowadzonych przez inwestora, o zastrzeżeniach sąsiadów dotyczących dojazdu lub korzystania z sieci, ani o ogólnym zamiarze prowadzenia inwestycji. Sąd pierwszej instancji trafnie rozróżnił wiedzę o planowanych zamierzeniach budowlanych od wiedzy o decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Z oświadczenia, na które powoływała się skarżąca, wynikało jedynie, że w czwartym kwartale 2020 r. miało dojść do spotkania z sąsiadami inwestycji na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B.. Według tego oświadczenia sąsiedzi pytali o zamierzenie inwestycyjne oraz zgłaszali uwagi i zastrzeżenia dotyczące dojazdu oraz korzystania z istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Nie wynikało z niego natomiast, aby B.R. uzyskał wówczas wiedzę o wydaniu decyzji z dnia 29 grudnia 2020 r., o jej treści, o jej ostateczności albo o tym, że w ogóle weszła ona do obrotu prawnego. Istotne jest przy tym, że decyzja objęta wnioskiem o wznowienie została wydana dnia 29 grudnia 2020 r., a według ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji stała się ostateczna dnia 30 grudnia 2020 r. wobec zrzeczenia się przez inwestora prawa do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zauważył, że skoro przedstawiciele ówczesnego inwestora wskazali jedynie ogólnie na czwarty kwartał 2020 r., to poza ewentualnym dniem 31 grudnia 2020 r. spotkanie takie nie mogło dowodzić uzyskania wiedzy o decyzji, która jeszcze wówczas nie weszła do obrotu prawnego. Skarga kasacyjna nie wykazuje, aby z treści tego oświadczenia wynikała konkretna data spotkania ani aby była to data pozwalająca powiązać spotkanie z wiedzą B.R. o decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie. Nie można zatem podzielić twierdzenia skarżącej, że w sprawie istniała sytuacja przesądzająca o złożeniu wniosku o wznowienie postępowania po terminie. Skarżąca mogła kwestionować twierdzenia B.R. i przedstawiać dowody na poparcie swojego stanowiska. Nie oznacza to jednak, że każde powołanie się na wcześniejszą wiedzę o inwestycji prowadzi do podważenia zachowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a. Wątpliwość istotna prawnie musi dotyczyć dnia uzyskania wiedzy o decyzji, a nie jedynie dnia, w którym osoba zainteresowana mogła rozmawiać o zamierzeniu inwestycyjnym. Nie zmienia tej oceny argument skarżącej, że ciężar wykazania zachowania terminu spoczywał na wnoszącym o wznowienie postępowania. Teza ta, co do zasady, nie jest sporna. Nie wynika jednak z niej, że Sąd pierwszej instancji przerzucił na skarżącą ciężar dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił jedynie, czy dowód wskazywany przez skarżącą miał znaczenie dla ustawowej przesłanki terminu. Skoro oświadczenie nie odnosiło się do dowiedzenia się o decyzji, lecz do rozmów o inwestycji, to nie mogło skutecznie podważyć oceny, że nie wykazano uchybienia terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 15 K.p.a. Skarżąca twierdzi, że Sąd pierwszej instancji, oceniając znaczenie pominiętego przez Wojewodę oświadczenia, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stanowisko to nie uwzględnia charakteru kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli Sąd stwierdza uchybienie procesowe organu, musi następnie ocenić, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie prowadził w miejsce Wojewody postępowania dowodowego i nie ustalał nowego stanu faktycznego. Zbadał wyłącznie, czy treść dokumentu, którego pominięcie zarzucała skarżąca, mogła prowadzić do odmiennego wyniku sprawy. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie oznacza, że każde uchybienie uzasadnienia organu odwoławczego automatycznie prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, dlaczego brak odniesienia się przez Wojewodę do oświadczenia z dnia 28 czerwca 2022 r. nie miał wpływu na wynik sprawy. Oświadczenie to nie przesądzało bowiem, że B.R. dowiedział się o decyzji wcześniej niż twierdził, ani nie wykazywało, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie. Znaczenie ma także kasacyjny charakter postanowienia Wojewody Małopolskiego. Zaskarżone postanowienie nie rozstrzygało ostatecznie o prawach i obowiązkach skarżącej ani nie przesądzało, że wznowienie postępowania doprowadzi do wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to uchylało postanowienie organu pierwszej instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem skarżąca uważa, że określone okoliczności dotyczące terminu wymagają dalszego wyjaśnienia, zachowuje możliwość podnoszenia ich w dalszym toku postępowania administracyjnego. Nie można natomiast uznać, że już na obecnym etapie istniała podstawa do stwierdzenia, iż wniosek o wznowienie postępowania został niewątpliwie złożony po terminie. W tym kontekście należy przypomnieć zasadniczą przyczynę, dla której Wojewoda uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania z powodu uznania, że B.R. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji dokonał w tym zakresie niedopuszczalnej na tym etapie analizy, ponieważ badanie statusu strony wymagało oceny okoliczności dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji. Sąd pierwszej instancji zaakceptował tę ocenę, wskazując, że odmowa wznowienia z powodu braku legitymacji jest dopuszczalna tylko przy oczywistym braku tego przymiotu. Jeżeli natomiast konieczna jest analiza stanu faktycznego i dokumentacji w świetle art. 28 ust. 2 P.b., czynności te powinny być przeprowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powyższy element rozumowania Sądu pierwszej instancji pozostaje istotny dla oceny zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby kwestia terminu z art. 148 K.p.a. usuwała podstawę, na której Wojewoda Małopolski oparł postanowienie kasacyjne. Skarżąca nie przedstawiła argumentacji pozwalającej przyjąć, że pominięte przez Wojewodę oświadczenie prowadziło do oczywistego wniosku o spóźnieniu wniosku o wznowienie. W konsekwencji nie można przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uchylić postanowienie Wojewody tylko dlatego, że uzasadnienie tego postanowienia nie odnosiło się wprost do stanowiska skarżącej w tej części. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 8 K.p.a. Skarżąca wiąże naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej z tym samym zaniechaniem Wojewody, które zostało już ocenione wyżej. Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował dowolności postępowania Wojewody. Dostrzegł brak odniesienia się do pisma i oświadczenia, ale wyjaśnił, dlaczego uchybienie to nie uzasadnia uchylenia postanowienia. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że wyrok Sądu pierwszej instancji sankcjonuje sposób prowadzenia postępowania naruszający art. 8 K.p.a. Sama odmienna ocena znaczenia przedstawionego dowodu nie wystarcza do wykazania naruszenia zasady budzenia zaufania. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. ma charakter wynikowy. Skarżąca wywodzi go z założenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić skargę z powodu nierozpoznania przez Wojewodę argumentacji dotyczącej terminu. Skoro jednak, jak wyjaśniono powyżej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że uchybienie Wojewody nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, to nie doszło również do naruszenia art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi było konsekwencją prawidłowej oceny, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w zakresie istotnym dla wyniku sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.