II OSK 1112/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O., O. K., A. Y., T. K. - kuratora spadku F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 958/22 w sprawie ze skargi M. O., O. K., A. Y., T. K. - kuratora spadku F. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2022 r. nr OA.7721.15.2.2022 w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego muru oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 958/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.O., A.Y., T.K. – kuratora spadku F.K. i O.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2022 r., nr OA.7721.15.2.2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr MNB-I-7356/2/38/11A nakazującą S.D., U.D., M.O., O.K., A.Y. oraz T.K. - kuratorowi spadku F.K., usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego muru obronnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w P., na odcinku [...] (muru przy wschodnim narożu działki, przylegającego do budynku przy ul. [...]), wskazanych w ekspertyzie stanu technicznego muru obronnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...]/[...] w P z września 2014 r. oraz w protokołach z kontroli i oględzin, przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu, w terminie do 30 września 2022 r., poprzez: 1. wycięcie drzew, krzewów i innej roślinności wrastających w mur i koronę muru (bez usuwania korzeni), na działce nr [...], 2. wykonanie stemplowania ochronnego muru (w postaci słupków, bali i desek drewnianych) od strony działki nr [...], z pozostawieniem gruzu przy murze na wymienionej działce (ze względu na korzystne parcie na mur), 3. wykonanie (w miarę możliwości po stemplowaniu) miejscowego zamurowania ubytków lica i rdzenia muru od strony działki nr [...], 4. zabezpieczenie korony muru, na działce nr [...], przed działaniem wody opadowej, zgodnie z przedłożoną ekspertyzą stanu technicznego przedmiotowego muru, sporządzoną przez mgr inż. W.J.. Jednocześnie organ pierwszej instancji zakazał dalszego użytkowania wschodniej części działki nr [...] do czasu usunięcia wymienionych nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.O., O.K., A.Y. i T.K. – kurator spadku F.K. zarzucając naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd (jak również organ) przy wydaniu zaskarżonego wyroku naruszył art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędne uznanie faktycznej wykonalności nałożonych obowiązków bez ustalenia i definitywnego usunięcia nieprawidłowości związanych z odprowadzaniem wód opadowych i gruntowych przez właścicieli działek wyżej położonych, to jest położonych między innymi na działkach nr [...] i [...]. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 66 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć na współwłaścicieli odcinka [...] zabytkowego muru obronnego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w P., obowiązki polegające na niezwłocznym usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości i wykonaniu zabezpieczeń, pomimo że skarżący upatrują zasadniczej przyczyny degradacji muru w nieprawidłowym spływie wód z działek położonych wyżej (nr [...] i [...]) oraz twierdzą, że bez uprzedniego "definitywnego" uregulowania tych stosunków wodnych nałożone roboty są przedwczesne i bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że stwierdzony bardzo zły stan techniczny muru sam przez się uruchamia kompetencję organu do wydania nakazu z art. 66 ust. 1 P.b., a postępowanie prowadzone na tej podstawie nie służy rozstrzyganiu sporów o przyczynę uszkodzeń ani kształtowaniu stosunków sąsiedzkich, natomiast zakres nałożonych czynności obejmuje możliwe do wykonania zabezpieczenia w granicach obiektu i prawa własności skarżących. Skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec, jak twierdzą, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 P.b. Ich zdaniem bez uprzedniego ustalenia i definitywnego usunięcia nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych i gruntowych z działek położonych wyżej, a więc poza obrębem działki nr [...], nie można było uznać, że nałożone obowiązki są faktycznie wykonalne. Skarżący wiążą z tym zarzutem wywód o wysokich kosztach docelowych robót i o bezcelowości wykonania nakazów, skoro – w ich ocenie – przyczyna degradacji muru nie została jeszcze wyeliminowana. Przedstawiony zarzut nie jest trafny w świetle normatywnej funkcji art. 66 ust. 1 P.b. Przepis ten stanowi, że jeżeli obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Uzupełniająco art. 66 ust. 2 P.b. przewiduje możliwość zakazania użytkowania obiektu lub jego części do czasu usunięcia nieprawidłowości. Jest to instrument ochronny, nastawiony na przywrócenie stanu bezpieczeństwa istniejącego obiektu, uruchamiany w razie stwierdzenia aktualnego zagrożenia albo nieodpowiedniego stanu technicznego, a nie mechanizm służący identyfikowaniu i rozstrzyganiu przyczyn degradacji obiektu, zwłaszcza gdy hipotetycznie leżą one poza nim i poza sferą władztwa adresata decyzji. Adresatem nakazu jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który – stosownie do art. 61 P.b. – ponosi odpowiedzialność za utrzymanie obiektu i zapewnienie bezpiecznego jego użytkowania. To z tej konstrukcji obowiązków wynika, że organ kieruje nakaz do podmiotu mogącego wykonać czynności w obrębie swojego obiektu i na swojej nieruchomości, bez potrzeby wkraczania w sferę praw osób trzecich. Tak ukształtowany model ochrony bezpieczeństwa uzasadnia pierwszeństwo działań zabezpieczających obiekt nad ustalaniem i usuwaniem potencjalnych przyczyn zewnętrznych, które mogą wymagać odrębnych trybów i podstaw materialnoprawnych. Powyższe wynika wprost z art. 66 ust. 1–2 P.b., a obowiązki właściciela z art. 61 P.b. dopełniają tę konstrukcję przez wskazanie, że to na właścicielu spoczywa ciężar utrzymania i bezpiecznego użytkowania obiektu. Zważywszy na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących, że organ był zobligowany do uprzedniego definitywnego rozwiązania problemów odpływu i przesiąków wód z działek nr [...] i [...], a dopiero potem mógł zastosować art. 66 ust. 1 P.b. Po pierwsze, treść tego przepisu nie uzależnia wydania decyzji od wyjaśnienia przyczyn uszkodzeń. Warunkiem jest stwierdzenie zagrożenia albo nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Po drugie, ratio legis art. 66 P.b. polega na bezzwłocznym zapobieżeniu zagrożeniu poprzez usunięcie nieprawidłowości w samym obiekcie lub przez zastosowanie środków zapobiegawczych, a nie na kompleksowej przebudowie układu stosunków wodnych w otoczeniu. Po trzecie, postulat skarżących zmierza do przerzucenia na organ nadzoru budowlanego zadań wykraczających poza jego kompetencję w tym trybie i w tej sprawie. To, że w dłuższej perspektywie degradacja spornego muru może pozostawać w związku z oddziaływaniami z sąsiednich nieruchomości, nie czyni bezskutecznym nakazu wykonania doraźnych zabezpieczeń muru, skoro takie zabezpieczenia wprost zmniejszają intensywność degradacji i ryzyko utraty stateczności, a więc realizują cel art. 66 P.b. Za chybione należy uznać powiązane z omawianym zarzutem argumenty podające w wątpliwość wykonalność (rozpatrywaną przez pryzmat skuteczności) nałożonych przez Powiatowego Inspektora czynności. Na skarżących nałożono obowiązki ściśle związane działką nr [...] i znajdującym się na niej obiektem budowlanym: wycięcie roślinności wrastającej w lico i koronę muru (bez usuwania korzeni), wykonanie stemplowania ochronnego od strony tej działki z pozostawieniem gruzu przy murze, miejscowe uzupełnienia ubytków oraz zabezpieczenie korony przed wodami opadowymi. Są to działania technicznie typowe, pozostające w granicach władztwa nad nieruchomością i konstrukcją, niewymagające ingerencji w cudze prawa. Skarżący nie wykazali, aby którakolwiek z tych czynności była obiektywnie bezcelowa. To, że w perspektywie remont renowacyjny mógłby być kosztowny, nie ma znaczenia dla oceny legalności nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust. 1 P.b., skoro zakres nakazu obejmuje przede wszystkim czynności zabezpieczające i doraźne naprawy, a nie inwestycję odtworzeniową o kształcie postulowanym w ekspertyzach. Argument kosztowy dotyczy zatem przedsięwzięć wykraczających poza zakres konkretnej decyzji i nie podważa jej wykonalności. Prezentowana w skardze kasacyjnej teza, że wykonanie nakazu byłoby bezcelowe, ponieważ ewentualne oddziaływanie wód opadowych z wyżej położonych działek miałoby powodować ponowną degradację, abstrahuje od ochronnego charakteru art. 66 P.b. i od treści samej decyzji. Organy nałożyły także obowiązek zabezpieczenia korony muru przed działaniem wody opadowej. Taki środek, choć nie zastępuje uregulowania stosunków wodnych poza obrębem obiektu, wprost ogranicza wnikanie wody w jego strukturę i odpowiada na istotę zagrożeń, które skarżący akcentują. Nie można zatem przyjąć, że nakaz pomija kwestię wód opadowych. Uwzględnia ją w zakresie adekwatnym do podstawy prawnej i do sfery odpowiedzialności właściciela obiektu. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia, że mur na odcinku [...] znajduje się w złym stanie technicznym. Skarżący aprobują potrzebę prac, lecz uzależniają ich sens od uprzedniego rozwiązania problemu wód z działek sąsiednich. Tymczasem to właśnie stwierdzone przez organy i Sąd pierwszej instancji deformacje, ubytki, odspojenia lica oraz utrata spoistości spoin i korony muru, potwierdzone także ekspertyzami, stanowią wystarczającą materialnoprawną przesłankę do wydania decyzji z art. 66 ust. 1 P.b. Nie ma zatem podstaw, aby uznawać zastosowanie tego przepisu za przedwczesne. Z natury rzeczy działania zabezpieczające poprzedzają rozwiązania docelowe i mogą być prowadzone równolegle z ewentualnymi procedurami dotyczącymi stosunków wodnych lub z roszczeniami cywilnoprawnymi, których rozstrzygnięcie nie należy do kognicji organów nadzoru budowlanego ani do granic sprawy wyznaczonych podstawą zaskarżonej decyzji. W kontekście formułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu należy dodać, że ocena legalności decyzji organów nadzoru budowlanego mieści się w granicach zastosowania art. 66 ust. 1–2 P.b. Materialna przesłanka w postaci nieodpowiedniego stanu technicznego została spełniona. Adresatami nakazu pozostają współwłaściciele odcinka muru będącego ich obiektem budowlanym. Treść nakazu ogranicza się do czynności w obrębie tego obiektu i nieruchomości. Taki nakaz odpowiada zasadzie proporcjonalności, ponieważ służy bezpośredniej ochronie życia, zdrowia i mienia przez ograniczenie ryzyka awarii lub katastrofy, a jego zakres jest adekwatny i niezbędny do osiągnięcia tego celu w ramach upoważnienia ustawowego. Skoro więc granice sprawy zostały przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznane, to nie zachodzi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 P.b. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.