II OSK 1117/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 189/23 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 189/23, w wyniku rozpoznania skargi A. S. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 3.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Republiki Białorusi, wnioskiem z 26 września 2022 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 12 października 2023 r., a następnie skargę z 21 listopada 2023 r. do WSA w Gliwicach na bezczynność Wojewody. Organ, pismem z 14 grudnia 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Zdaniem WSA w Gliwicach skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego wykładnia językowa, jak i celowościowa wskazują, że przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) wprowadzających szczególny reżim dotyczący terminów załatwienia spraw oraz ewentualnej zwłoki nie stosuje się w przypadku innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy. Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda nie dochował w sprawie 60 dniowego terminu, o którym mowa w art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.), zatem jest bezczynny. Biorąc pod uwagę rozmiar tej bezczynności (ponad rok) stwierdził, że opieszałość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Gliwicach uznał, również za zasadne wyznaczenie terminu do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: I. odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez niezasadne orzeczenie o stwierdzeniu bezczynności Wojewody z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podjął stosowne czynności, w celu załatwienia sprawy i rozpoznał wniosek bez zbędnej zwłoki; II. zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1. uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2. i 3.. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy w zaskarżonym zakresie co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wystąpił o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona. Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie NSA skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100c ust. 1 i 4 oraz art. 100d ust. 1 i 4 u.o.p. Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gliwicach była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy (skarżący jest obywatelem Republiki Białorusi) - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Obowiązywał bowiem wskazany przez Wojewodę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 100c i 100d u.o.p., który w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Skarżący złożył wniosek w dniu 26 września 2022 r., w okresie obowiązywania art. 100c u.o.p., natomiast w dniu orzekania przez WSA w Gliwicach obowiązywał art. 100d tej ustawy, które w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a dalej uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). W świetle zarzutu skargi kasacyjnej oraz motywów wyroku sądu wojewódzkiego kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100c oraz 100d u.o.p.. WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że sporne przepisy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stanowisko, że art. 100c oraz 100d u.o.p. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.o.p. jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). Oznacza to, że obowiązkiem WSA w Gliwicach było rozpatrzenie skargi obywatela Republiki Białorusi na bezczynność Wojewody z uwzględnieniem dyspozycji art. 100c i 100d u.o.p. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 u.o.p. zezwolił na czasowe, od wejścia ich w życie, wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę nie rozpoczął się. Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100c oraz 100d u.o.p w niniejszym stanie faktycznym skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 112a u.o.c. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. Z kolei kwestie trudności kadrowych czy znacznego wpływu spraw, nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania i nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (vide wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 6/22, z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 557/22). Z kolei fakt konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy został uwzględniony przez prawodawcę właśnie w owych art. 100c oraz 100d u.o.p., którego wadliwie nie zastosował sąd wojewódzki. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100c i 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.