II OSK 1135/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1242/22 w sprawie ze skargi D. C. i J. C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2022 r. znak WOB.7722.340.2021.KJAS w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy konstrukcji oporowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1242/22, oddalił skargę D. C. i J. C. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (WINB) z 30 sierpnia 2022 r., nr 671/2022, w przedmiocie nakazu wstrzymania budowy konstrukcji oporowej. Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 22 listopada 2021 r., 190/2021, wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wstrzymujące budowę konstrukcji oporowej wykonanej z prefabrykatów betonowych o łącznej długości 31,2 m i zmiennej wysokości od 0,9 m do 1,3 m, zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...] i wzdłuż działki sąsiedniej nr ewid. [...], położonych w [...] na os. [...], realizowanej przez skarżących bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 3 pkt 1 Pr. bud., przez uznanie konstrukcji stanowiącej element fundamentu ogrodzeniowego w postaci betonowych elementów, ułożonych na długości ok. 31,2 m na działce ewid. [...] wzdłuż działki sąsiedniej nr ewid. [...], za obiekt budowlany, "podczas gdy wyżej sposób wykonania wyżej opisanej" konstrukcji i jej rola wyklucza uznanie tejże konstrukcji za budynek, budowlę, bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., "przejawiający się" w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dopuścił się rażącej arbitralności w ocenie zgromadzonych dowodów, poprzez brak uwzględnienia całości materiału, w szczególności Sąd nie dostrzegł braku przeprowadzenia przez organy administracyjne niezbędnych czynności dowodowych w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego, braku uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, braku kompleksowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, niedopuszczalnego naruszenia zasady swobodnej oceny materiału, w szczególności w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organy obu instancji dowodu z opinii biegłych, której to sporządzenie jest konieczne w niniejszej sprawie celem ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75, 77 i 78 k.p.a., polegający na braku ustosunkowania się przez Sąd w zaskarżonym wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, poprzez niepodjęcie przez Sąd nawet próby omówienia wszystkich zarzutów stron podniesionych w środku odwoławczym, w szczególności zarzutu odnośnie naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego odnośnie braku "przeprowadzenia z opinii biegłego", a w konsekwencji potwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezpodstawnego twierdzenia organów obu instancji, jakoby opisana konstrukcja stanowiła samowolę budowlaną w postaci muru oporowego na działce ewid. [...] wzdłuż działki sąsiedniej nr ewid. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest kwalifikacja prawna, wybudowanej przez inwestorów konstrukcji budowlanej wzniesionej w granicy działek oznaczonych numerami ew. [...] i [...] położonych w [...] na os. [...], w świetle przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane. W ocenie organów orzekających w sprawie wzniesiona budowla stanowi mur oporowy, natomiast zdaniem skarżących kasacyjnie jest to ogrodzenie, na którego wzniesienie nie było potrzebne ani zgłoszenie ani pozwolenie na budowę. Należy zatem zauważyć, że do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 Pr.bud. definiując pojęcie "budowli". Jednak ustawa ta nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05; z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/13; z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1472/20). Przyjmuje się ponadto, że mur oporowy czyli konstrukcja oporowa jest to samodzielna budowla w postaci ściany, wykonana z betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych ułożonych na zaprawie lub na sucho. Pionowy element konstrukcyjny służy do zabezpieczenia, wzmocnienia skarpy. Nośność muru może być zwiększona poprzez zbrojenie prętami, siatkami. Natomiast ogrodzeniem jest otoczenie działki lub terenu za pomocą urządzenia ochronnego (płotu, żywopłotu itp.) mające na celu ochronę przed dostępem osób trzecich lub zwierząt (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 460/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że na działce nr ew. [...] podniesiono poziom terenu do rzędnej 717 m n.p.m. wykonując "taras" ziemny, zabezpieczając go przed osuwaniem konstrukcją oporową o wysokości od 0,9 do 1,3 m na długości 31,3 m od strony uskoku ziemnego. Do jej budowy użyto betonowe prefabrykaty o wskazanych wyżej wysokościach. Opierając się na załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej i treści protokołu kontroli nieruchomości, trafnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów orzekających w sprawie, że wykonywany obiekt ma za zadanie nie tylko rozdzielenie powierzchni działek sąsiadujących, ale przede wszystkim, stabilizuje wykonany nasyp (taras ziemny) i zapobiega osuwaniu się nasypanej ziemi. W tej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 Pr.bud. przez błędną kwalifikację wzniesionej konstrukcji jako obiektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia zaskarżonego postanowienia, a dowody zostały prawidłowo ocenione. Należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami, w których pracują osoby z wykształceniem z zakresu budownictwa. Jedynie w sytuacjach wątpliwych, trudnych do jednoznacznej oceny, zasadne jest dopuszczanie z urzędu dowodów z opinii biegłych czy też żądanie ekspertyz. W rozpoznawanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie 14 dni od ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Wymieniony przepis nie miał w sprawie zastosowania, bowiem Sąd I instancji oddalił skargę i uzasadnienie było sporządzone na wniosek strony, zgodnie z art. 141 § 2 p.p.s.a. Z treści sformułowanego zarzutu wynika, że autor zarzuca w istocie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutu tego także nie można uwzględnić. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a stanowisko Sądu wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Jednocześnie wskazać trzeba, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2816/18, LEX nr 3243749). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., to brak jest możliwości odniesienia się do niego, bowiem autor skargi kasacyjnej w żaden sposób go nie uzasadnił i nie wskazał, który z paragrafów wymienionego artykułu został naruszony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.