II OSK 1140/25

Dnia 10 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2025 roku, sygn. akt II SA/Ol 811/24 w sprawie ze skargi B. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2024 roku nr SKO.73.322.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 811/24, po rozpoznaniu skargi B. J. (dalej: skarżąca, inwestorka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO), uchylił decyzję SKO w Olsztynie z 23 sierpnia 2024 r., nr SKO.73.322.2024 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydent [...] (dalej: prezydent, organ pierwszej instancji) z 28 listopada 2023 r. nr 151/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oraz zasądził od SKO w Olsztynie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 28 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy na fragmencie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] w [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Prezydent wskazał, że projekt w zakresie obsługi komunikacyjnej został negatywnie zaopiniowany z uwagi na brak zgody właściciela działki stanowiącej drogę konieczną na podstawie postanowienia sądu z 22 grudnia 2020 r. oraz wątpliwości związane z wykreśleniem w księdze wieczystej wpisu o służebności z 5 listopada 2021 r. Stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p). Podał, że obszar objęty analizą obejmuje niezabudowane działki. Wprawdzie promień obszaru analizowanego przecina także trzy działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i garażem, lecz wewnątrz obszaru wyznaczonego przez promień równy 61,8 m znalazły się tylko ich niezabudowane fragmenty. W tej sytuacji organ uznał, że nieuwzględnienie istniejącej zabudowy w obszarze analizy będzie służyć zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. W konsekwencji niemożliwe było wyznaczenie parametrów projektowanej inwestycji. Prezydent dodał, że nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizy. Wyjaśnił, że zastany ład urbanistyczny stanowią dwa zwarte kompleksy z dominującą zabudową jednorodzinną, przedzielone lasem, pastwiskami i nieużytkami. Tereny zabudowy mieszkaniowej połączone są funkcjonalnie drogą publiczną. Projektowana inwestycja znajduje się zaś w centrum obszaru niezabudowanego i niezagospodarowanego. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 110 m na południe i ok. 250 m na północ od terenu objętego wnioskiem. Zaznaczył, że projektowany budynek znajdowałby się w znacznej odległości od istniejącego ciągu komunikacyjnego. Prezydent podkreślił, że teren inwestycji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] znajduje się w strefie M2 – Strefa mieszkaniowa – [...] i oznaczony został jako "teren zieleni nieurządzonej – krajobrazowej oraz jako korytarz ekologiczny [...]. SKO decyzją z 15 lutego 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zarzuciło, że organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki, ale z decyzji i akt sprawy nie wynika, którego fragmentu działki to dotyczyło, z jakich względów inwestor żąda ustalenia warunków zabudowy tylko dla tego fragmentu ani jaki to miało wpływ na wyznaczenie obszaru analizowanego. Podniosło też, że organ odstąpił od własnej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw i wyjątkowo nie wziął pod uwagę całych działek ewidencyjnych, a jedynie ich fragmenty. Ponadto nie wyjaśnił, czym spowodowane było to odstępstwo i czy wzięcie pod uwagę całej działki wpłynęłoby na inne wyznaczenie obszaru analizowanego. SKO zarzuciło też, że w analizie urbanistycznej i w piśmie wyjaśniającym z 29 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji wskazał różne odległości do najbliższej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co powoduje, że decyzja organu ma cechy decyzji uznaniowej. SKO zobligowało organ pierwszej instancji do doprecyzowania wniosku i wykonania analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wskazań SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 218/24, po rozpoznaniu 29 kwietnia 2024 r. sprzeciwu skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. WSA ocenił, że podniesione przez SKO wątpliwości odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Stwierdził, że jeżeli w ocenie SKO w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki, nie oznacza to, że należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd zobligował SKO do merytorycznego rozpoznania sprawy. Decyzją z 23 sierpnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. SKO podzieliło stanowisko prezydenta, że w sprawie nie została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Wskazało, że działka w przeważającej części jest otoczona lasami i gruntami leśnymi. Z analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego nie ma zabudowy, lecz jedynie las. Przyznało jednocześnie, że wprawdzie w dalszym sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i budynek garażu, lecz uznało, że brak było podstaw do nawiązywania - w kontekście wymogu kontynuacji funkcji - do tej zabudowy, gdyż znajduje się ona poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Stwierdziło, że powyższe wynika ze specyficznie zakreślonego terenu objętego wnioskiem, który "prowokuje" poszukiwanie sąsiedztwa. SKO zauważyło, że obszar analizowany przecina działki w ten sposób, że jednocześnie pozostawia budynki o funkcji mieszkalnej poza obszarem analizowanym. Przy czym, w niewielkim fragmencie analizą nie zostały objęte całe powierzchnie działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego wyznaczona przez organ. Dodało, że organ pierwszej instancji wyznaczając obszar analizowany uzasadnił jego wielkość. SKO wywiodło, że nie ma to zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie) rozróżniają pojęcia "działka" i "teren". Wyjaśniło, że działka, to wydzielona ewidencyjnie część powierzchni ziemskiej, teren zaś jest pojęciem bardziej ogólnym, którego słownikowe znaczenie to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica". Stwierdziło, że terenem może być cała działka, kilka działek, część działki lub działek. Skoro przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, to granice wyznaczonego obszaru nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działek. Stwierdziło, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przecinający granice działek ewidencyjnych. Zastrzegło, że w tak wyznaczonym obszarze musi znajdować się "co najmniej jedna działka sąsiednia" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to jest działka w granicach ewidencyjnych. Stwierdziło, że w sprawie kilkanaście niezabudowanych działek znajduje się w ww. obszarze. SKO podało, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 110 m na południe i ok. 250 m na północ od projektowanej lokalizacji inwestycji. SKO zaznaczyło, że są budynki należące do innych ładów urbanistycznych: dwóch zwartych kompleksów z dominującą zabudową jednorodzinną, które są przedzielone lasem, pastwiskami i nieużytkami. Uznało, że wnioskowany teren nie może zostać przypisany do żadnego z tych kompleksów zabudowy. Tereny zabudowy mieszkaniowej połączone są bowiem funkcjonalnie drogą publiczną, a projektowana inwestycja znajduje się w centrum obszaru niezabudowanego i niezagospodarowanego. Podkreśliło, że projektowany budynek jest w znacznej odległości od istniejącego ciągu komunikacyjnego, tj. drogi publicznej. SKO podzieliło też ocenę prezydenta o braku podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego. Zauważyło, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną regułę, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Stwierdziło, że obszar analizowany jest praktycznie niezabudowany. Podkreśliło również, że teren inwestycji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oznaczony jest jako "teren zieleni nieurządzonej – krajobrazowej" i został opisany także jako korytarz ekologiczny. Tym samym zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkalnej pośród zwartego kompleksu leśnego bez wątpienia nie odpowiada obowiązującemu na danym terenie ładowi przestrzennemu. W innym wypadku można by mówić o możliwości obejścia prawa i faktycznie promowanym "bezładzie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem, uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony przez promień równy trzykrotnej szerokości frontu terenu (20,6 m x 3). W tak wyznaczonym obszarze znalazły się niezabudowane działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...], nr [...] i [...], zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkiem garażu. Organy obu instancji podkreślały natomiast, że wewnątrz obszaru wyznaczonego przez promień równy trzykrotnej szerokości frontu terenu znalazły się tylko niezabudowane fragmenty tych działek. Z uwagi na to pominięto w analizie istniejącą na tych nieruchomościach zabudowę. Sąd I instancji zaznaczył, że jak wynika z pisma organu pierwszej instancji z 29 stycznia 2024 r. (odpowiedzi na wezwanie SKO z 26 stycznia 2024 r.) odległość obszaru analizowanego od najbliższej zabudowy mieszkalnej wynosi ok. 43 m w kierunku południowym (budynek na działce nr [...]) i niecały 1 m w kierunku północnym (budynek na działce nr [...]). Zdaniem Sądu I instancji zasadnie skarżąca zarzuciła, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Brak jest podstaw do wyłączenia z analizy nieruchomości, których tylko część znalazła się w granicach obszaru analizowanego. W art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przewidziano, że obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (działki budowlanej objętej wnioskiem), jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Sąd I instancji dodał, że uwzględnienie w analizie całej powierzchni działek, których części znalazły się w obszarze zakreślonym, nie naruszy art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdyż przepis ten nie ogranicza powierzchni obszaru analizowanego, skoro przewiduje, że obszar analizowany ma być wyznaczony w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu terenu, a nie "równej" trzykrotnej szerokości frontu terenu. W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia w sprawie jest podkreślana przez organy obu instancji okoliczność, że teren inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] znajduje się w strefie M2 – Strefa mieszkaniowa – [...] i oznaczony został jako "teren zieleni nieurządzonej – krajobrazowej" oraz jako korytarz ekologiczny [...]. Ustalenia studium nie mogły być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Wbrew przekonaniu prezydenta, decyzja ustalającą warunki zabudowy nie jest "ustawowym narzędziem", które pozwala na realizację ustaleń studium. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przedwczesna. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło SKO, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. SKO zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i pominięcie wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 218/24, w sytuacji gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uległ zmianie, 2) art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć części działki objętej zamiarem zagospodarowania. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. SKO zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji SKO i decyzji organu I instancji z powodu rzekomego naruszenia przepisu prawa materialnego, podczas gdy organy prawidłowo orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji organów obydwu instancji, pomimo braku naruszenia przez te organy przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, oraz przy braku wykazania naruszenia konkretnych norm, 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie lakonicznego uzasadnienia, bez jednoczesnego szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn nieuwzględnienia stanowiska organów administracji. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby nie zostały popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna - nastąpiłoby oddalenie skargi. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie odniósł się do podniesionych w niej zarzutów w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zasadności skargi kasacyjnej. Przechodząc do tej oceny, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wywodzące ten zarzut SKO w Olsztynie wiąże wskazywane naruszenie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 29 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 218/24 uwzględniającym sprzeciw B. J. od decyzji SKO w Olsztynie z 15 lutego 2024 r. nr SKO.73.628.2023 w przedmiocie warunków zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że powołany wyżej art. 153 p.p.s.a. ma takie znaczenie, iż ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, ani organy administracji, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1499/20, CBOSA). W analizowanym przypadku mamy do czynienia z wyrokiem wydanym w następstwie rozpoznania sprzeciwu. Jakkolwiek orzecznictwo w takich przypadkach nie jest jednolite odnośnie do ocen zawartych w takich orzeczeniach, zwłaszcza o charakterze materialnoprawnym, formułowanych niejako przy okazji rozważań dotyczących podstaw zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., to jednak nie może umykać uwadze, że w wyroku wydawanym na skutek rozpoznania sprzeciwu, tj. w trybie art. 64e p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny ocenia co do zasady, czy w okolicznościach danej sprawy słusznie uznano, iż spełnione zostały wymogi zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, a kontrola sądowa, zasadniczo nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), ponieważ formułowanie takich wniosków byłoby przedwczesne i niedopuszczalne, prowadząc de facto do tego, że działanie sądu zastępowałoby organ w jego obowiązkach orzeczniczych. W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowane zostało stanowisko, że również z uwagi na skutki prawne, wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np.: wyrok NSA z 19 lipca 2022 r., II OSK 1440/22; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19 – CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, należy zauważyć, że formułując zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., SKO w Olsztynie powołało się na ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Olsztynie z 29 kwietnia 2024 r., która miałaby się wyrażać w tym, iż Sąd ten, rozpoznając wówczas sprzeciw od decyzji kasacyjnej, wytknął organowi administracji, że organ ten nie może unikać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalania na podstawie zawartego materiału dowodowego a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Sąd miał wskazać ponadto, że jeżeli w ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczna posiadała pewne wady lub braki, nie oznacza to, że organ ten zmuszony był przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W świetle tak zarysowanej "oceny" SKO w Olsztynie uznało za błędne uchylenie przez WSA w Olsztynie decyzji organów obu instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez ten Sąd (naruszenia art. 153 p.p.s.a.). Stanowisko SKO w Olsztynie jest jednak błędne. Podkreślić trzeba, że w odniesieniu do spraw ze sprzeciwu od decyzji - można na gruncie art. 153 p.p.s.a. stwierdzić, że okoliczność, iż w uprzednio wydanym w danej sprawie wyroku sąd pierwszej instancji uwzględnił sprzeciw, nie wyklucza bezwzględnie możliwości wydania przez organ odwoławczy, po ponownym rozpoznaniu odwołania, kolejnej decyzji kasatoryjnej, podobnie jak nie oznacza, że organ ten ma utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, skoro wcześniejsza-kasatoryjna została przez sąd uchylona, ponieważ – jak wcześniej wskazano – rozstrzygnięcie w zakresie sprzeciwu nie wyznacza wprost kierunku przyszłego orzeczenia organu o prawach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego. W szczególności, jak podnosi się w orzecznictwie, będzie to możliwe w sytuacji, gdy wcześniejsze uchylenie decyzji kasatoryjnej było wynikiem wytknięcia przez sąd jedynie "niewystarczającego wykazania" przez organ odwoławczy wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. lub gdy organ odwoławczy, ponownie rozpoznawszy sprawę, wskaże na nowe ("dodatkowe") okoliczności, które przemawiały za wydaniem decyzji kasatoryjnej, które nie były wcześniej oceniane przez sąd (por. wyrok NSA z 8 marca 2022 r., III OSK 258/22; wyrok NSA z 18 maja 2022 r., II OSK 910/22). Tymczasem w wyroku, który miał stanowić wzorzec kontroli w związku z zarzutem naruszenia w niniejszej sprawie art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji formułując powołaną wcześniej i przywołaną w skardze kasacyjnej ocenę, wskazał dodatkowo – czego skarga kasacyjna już nie przytacza, że "Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest to dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania (...)". Sąd dodał również, że organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej analizy zebranego materiału dowodowego. W świetle powyższego stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w wyroku z 29 kwietnia 2024 r. jednoznacznie, zdaniem NSA wynika, że rozpoznając wówczas sprzeciw Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż materiał dowodowy w sprawie nie był kompletny i wymagał uzupełnienia co najmniej samodzielnie w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Ocena prawna Sądu wskazywała więc na brak jednoznacznych podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast nie formułowała żadnych dalej idących, wiążących ocen zgormadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza pod kątem jego przyszłej oceny materialnoprawnej. Co więcej, akta sprawy ani powtórna decyzja organu odwoławczego w najmniejszym stopniu nie wskazują, żeby ponownie rozpoznając sprawie przeprowadzono jakiekolwiek uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ odwoławczy pominął więc wskazaną wyżej część uwag Sądu I instancji poświęconych tej kwestii, przechodząc od razy do oceny merytorycznej sprawy, mimo niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy WSA w Olsztynie był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 29 kwietnia 2024 r. o tyle, że wskazywała ona na braki związane z nienależycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie. Skoro więc, po uchyleniu pierwotnej decyzji SKO w Olsztynie, nie zostały podjęte przez ten organ żadne działania w celu kompleksowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, choćby wynikające z zastosowania art. 136 k.p.a., a jedynie – bez wyraźnych przesłanek faktycznych – SKO całkowicie zmieniło wcześniej wyrażane przez siebie stanowisko, to trudno twierdzić, aby kontrolowany obecnie wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2025 r. dotknięty był wadą naruszenia art. 153 p.p.s.a., zwłaszcza że Sąd ten uwzględnił w swych rozważaniach de facto nową okoliczność, a w rzeczywistości pomijaną dotychczas przez organ odwoławczy, zaś w ocenie NSA mającą znaczenie dla sprawy, tj. treści pisma Urzędu Miasta [...] z 29 stycznia 2024 r., z którego wynikało, że odległość obszaru analizowanego od najbliższej zabudowy mieszkalnej wynosi ok 43 m w kierunku południowym (budynek na działce nr [...]) i niecały 1 m w kierunku północnym (budynek na działce nr [...]). Tym samym zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżonym wyrokiem WSA w Olsztynie nie wykroczył poza ocenę prawną wyrażoną we własnym wyroku z 29 kwietnia 2024 r. Nie mógł odnieść także zamierzonego skutku zarzut niewłaściwej wykładni art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z przyjęciem, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć części działki objętej zamiarem zagospodarowania. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle tej kwestii nie analizował. W tej sytuacji sformułowany powyższej zarzut mógłby odnieść skutek wyłącznie w związku z ewentualnym naruszeniem przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. w kontekście rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem zasady, iż orzekając, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przypomnieć w tym miejscu zaś ponownie należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie jest uprawniony do rozszerzania granic skargi kasacyjnej m.in. poprzez doprecyzowanie sformułowanych w niej zarzutów. Skoro więc skarżący kasacyjnie sformułował – jak w tym przypadku – określony zarzut wadliwie, to nie mógł on zostać uwzględniony. Mając powyższe na względzie, za niezasadne należało także uznać zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ wniesioną skargą kasacyjną nie podważono oceny Sądu I instancji dotyczącej wadliwego ustalenia obszaru analizowanego, a co za tym idzie, spełnienia lub nie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że również nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że zarzutem naruszenia ww. przepisu nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uchybienie temu przepisowi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. m.in. wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1001/23, CBOSA). W tej sprawie nic takiego nie miało miejsca. W świetle powyższego, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.