II OSK 1147/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 80/21 w sprawie ze skargi P. Ś. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2020 r., nr WOP.7722.118.2020.GD w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić E. Ś. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 80/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. Ś. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2020 r., nr WOP.7722.118.2020.GD, którym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – umorzono postępowanie zażaleniowe w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia P. Ś. z 29 października 2020 r. na postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Bytowie z dnia 13 października 2020 r. o oddaleniu zarzutów z 26 sierpnia 2020 r. zgłoszonych przez E. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego PINB/ID/70033/5/2020 z 6 sierpnia 2020 r. skierowanego do E. Ś.. Sąd I instancji wskazał na zakres postępowania egzekucyjnego, w tym na czym polega badanie dopuszczalności egzekucji, co należy odróżnić od badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie tego nakazu. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Solidarność zobowiązanych (małżonków) jest instytucją materialnego prawa cywilnego. Skoro konstrukcja ta ma charakter cywilnoprawny to nie powinna być odnoszona do postępowania egzekucyjnego. W doktrynie prezentowany jest pogląd według którego, możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, gdy zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (W. Piątek, A. Skoczylas, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 179). Taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku" (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1655/11). Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09). Zatem każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Drugi małżonek nie uzyskuje statusu strony postępowania w toku procedury mającej doprowadzić do wykonania obowiązku egzekucyjnego przez współmałżonka także z tego powodu, że wykonanie obowiązku przez jednego z małżonków zwalnia z tego obowiązku drugiego. W konsekwencji skarżący nie uzyskał statusu strony postępowania w toku procedury egzekucyjnej skierowanej na realizację obowiązku przez E. Ś.. W niniejszym postępowaniu administracyjnym przedmiotem rozpoznania są zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wniesione przez zobowiązaną E. Ś.. Skarżący nie może zatem oczekiwać uwzględnienia swojego stanowiska w postępowaniu, które w żaden sposób nie kształtuje jego sytuacji. Na marginesie Sąd stwierdził, że skarżący wniósł zarzuty w toku postępowania, a następnie skuteczne zażalenie. Brak podstaw do żądania wszczęcia postępowania zażaleniowego w sprawie zarzutów dotyczących egzekucji administracyjnej wniesionych przez inną osobę zobowiązaną skutkować musiał umorzeniem postępowania wobec wniesienia zażalenia przez podmiot nieuprawniony. Oznacza to także, że nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów merytorycznych sformułowanych w skardze, bowiem skarżący nie jest uprawniony do uczestnictwa w tym postępowaniu i domaganiu się uznania jego argumentów w postępowaniu, w którym nie został mu na mocy przepisów przyznany status strony postępowania. Zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu skarżący indywidualnego interesu nie posiada. Reasumując, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania podnoszonych w skardze, ani naruszeń przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie przyjął prawidłowy tok postępowania egzekucyjnego, nie dopuścił się uchybienia przepisów prawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz mających odpowiednie zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła E. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1, § 4, § 5 w zw. z art. 33 § 1 punkty 1, 2, 3, 5, 6, 7 i 10 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed 30 lipca 2020 r. w związku z art. 13 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 2070); 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1, § 4, § 5 w związku z art. 33 § 2 punkty 1, 2 lit. a-c, 4, 5 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r. w związku z art. 13 ust. 1 i 6 ww. ustawy nowelizującej z 2019 r.; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 18, art. 34 § 1, § 4, § 5 w zw. z art. 33 § 2 punkty 1, 2 lit. a-c, 4, 5 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r. w zw. z art. 13 ust. 1 i 6 ww. ustawy nowelizującej z 2019 r.; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1, § 4, § 5 w zw. z art. 33 § 2 punkty 1, 2 lit. a-c, 4, 5 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r. w związku z art. 13 ust. 1 i 6 ww. ustawy nowelizującej z 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna E. Ś. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 180 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargę kasacyjną, jeżeli podlegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwraca ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków. Natomiast zgodnie z art. 178 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie przypadkiem (niedopuszczalnością skargi kasacyjnej), ponieważ skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł podmiot, który nie posiadał legitymacji skargowej z uwagi na brak istnienia interesu prawnego tego podmiotu do bycia stroną postępowania sądowoadministracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Ponadto z art. 33 § 1a-2 p.p.s.a. wynika, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego mogą być też podmioty, które dokonają skutecznego zgłoszenia do postępowania (przystąpienie; dopuszczenie do udziału). Natomiast na podstawie art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (publ. ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62, Lex nr 151232) Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady wskazał, że skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji może nastąpić, jeśli skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. W granicach niniejszej sprawy i interesu prawnego na tle ww. przepisów p.p.s.a. wyznacza zaskarżone postanowienie WINB, które zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a., należy wskazać, że to postanowienie dotyczy oceny braku istnienia uprawnień procesowych P. Ś., co oznacza, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie interesu prawego skarżącego P. Ś., lecz nie wnoszącej skargę kasacyjną E. Ś.. Przypomnijmy, że wydając zaskarżone postanowienie WINB ocenił, że P. Ś. nie przysługuje uprawnienie procesowego do zaskarżenia zażaleniem postanowienia PINB z dnia 13 października 2020 r. o oddaleniu zarzutów z 26 sierpnia 2020 r. zgłoszonych przez E. Ś. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego PINB/ID/70033/5/2020 z 6 sierpnia 2020 r. A zatem zaskarżone postanowienie WINB nie było skierowane do E. Ś., a w konsekwencji E. Ś. jako niemająca interesu prawnego do zaskarżenia postanowienia WINB nie mogła być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w tym nie mogła skutecznie wnieść skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku wydanego w związku z wniesioną skargą "zwykłą" przez P. Ś.. Dla tej oceny nie ma znaczenia to, że Sąd I instancji wadliwie uznał E. Ś. jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego i doręczał jej korespondencję. O przymiocie strony postępowania sądowoadministracyjnego decydują obowiązujące przepisy prawa, a nie faktyczne czynności podejmowane przez sąd administracyjny z udziałem danego podmiotu. Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest od posiadania interesu prawnego. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie bowiem z art. 50 p.p.s.a., podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, punkt 8 komentarza do art. 173, Lex 2013). Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, publ. ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Podsumowując, uprawnienie E. Ś. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw uzasadniających legitymację skargową E. Ś. w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej. Nadto wnosząca skargę kasacyjną nie była traktowana jako strona postępowania w istocie "wpadkowego", bo zakończonego wydanym przez WINB postanowieniem o umorzeniu postępowania zażaleniowego innego nieuprawnionego podmiotu – P. Ś., ponieważ WINB nie doręczył jej zaskarżonego postanowienia. Natomiast w postępowaniu przed Sądem I instancji E. Ś. była traktowana jako strona postępowania. Niemniej jednak z faktycznego traktowania jako strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać status E. Ś. jako strony tego postępowania w rozumieniu materialnym. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że wniesiona przez E. Ś. skarga kasacyjna jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 173 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.