II OSK 1147/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1707/24 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr VII/41/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1707/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej: "Wojewodą"): 1. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy L. (zwanej dalej: "Radą") z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr VII/41/03, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2003 r. Nr 253, poz. 6691, dalej także: "uchwała" lub "plan") w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MM położonego w granicach działki nr [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości L.1, gmina L., w granicach gruntów leśnych według stanu z dnia podjęcia uchwały, 2. zasądził od Gminy L. (zwanej dalej: "Gminą") na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, zarzucając naruszenie: 1. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 2001 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: "u.s.g.") polegające na stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MM położonego w granicy działki nr [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości L.1 i w granicach gruntów leśnych według stanu z dnia podjęcia uchwały, w sytuacji, gdy uchwała została podjęta przez Radę 28 sierpnia 2003 r. Zdaniem Gminy, Sąd nie powinien był tak daleko sięgać w przeszłość i wydawać wyroku o wskazanej treści, a to z uwagi na upływ terminu jednego roku od dnia jej podjęcia; 2. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") polegające na stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej wyżej, w sytuacji, gdy Sąd mógł ewentualnie wydać wyrok stwierdzający, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ze względu na to, że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wskazując na powyższe, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie "zmianę" zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, że uchwała z dnia 28 sierpnia 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości L.1, gmina L., została wydana z naruszeniem prawa. Gmina wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie, ponieważ oba dotyczą tego samego problemu prawnego. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr VII/41/03, po upływie ponad dwudziestu lat od jej podjęcia. W ocenie Gminy Sąd pierwszej instancji powinien był zastosować art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w ten sposób, że co najwyżej stwierdziłby wydanie tej uchwały z naruszeniem prawa. Istota sporu kasacyjnego sprowadza się zatem do oceny, czy roczne ograniczenie przewidziane w art. 94 ust. 1 u.s.g. obejmuje uchwałę planistyczną będącą przedmiotem kontroli w tej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie pomija pełną treść regulacji, na którą się powołuje. Art. 94 ust. 1 u.s.g. rzeczywiście stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Przepis ten zawiera jednak wyraźne wyjątki. Ograniczenie to nie ma zastosowania w razie uchybienia obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, a także wtedy, gdy uchwała lub zarządzenie są aktem prawa miejscowego. Dla rozpoznawanej sprawy rozstrzygające znaczenie ma charakter uchwały z dnia 28 sierpnia 2003 r. Została ona podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej: "u.z.p."), która miała zastosowanie do kontrolowanego planu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był przepisem gminnym. Przepisy gminne były, stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., stanowionymi na podstawie upoważnień ustawowych przepisami powszechnie obowiązującymi na obszarze gminy. Z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawodawca zmienił nazewnictwo w tym zakresie, wprowadzając w miejsce określenia "przepisy gminne" określenie "akty prawa miejscowego". Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że użyte w art. 7 u.z.p. wyrażenie "przepis gminny" odpowiada obecnemu pojęciu aktu prawa miejscowego. Z tego względu stwierdzenie nieważności planu miejscowego uchwalonego na podstawie u.z.p. mogło nastąpić także po upływie roku od dnia jego uchwalenia, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2106/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można więc podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji "nie powinien tak daleko sięgać w przeszłość". Ustawodawca nie wprowadził ogólnej granicy czasowej dla sądowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pominięcia końcowego fragmentu art. 94 ust. 1 u.s.g., a przez to byłaby sprzeczna zarówno z brzmieniem tego przepisu, jak i z funkcją sądowej kontroli legalności aktów normatywnych obowiązujących na obszarze gminy. Argument skarżącej kasacyjnie odwołujący się do stabilności porządku prawnego nie może zmienić tej oceny. Ochrona pewności prawa została uwzględniona w art. 94 ust. 1 u.s.g. przez wprowadzenie rocznego terminu dla określonej kategorii aktów. Sąd nie może jednak rozszerzać tego ograniczenia na uchwały, które ustawodawca wyraźnie spod niego wyłączył. Dotyczy to także sytuacji, w której od podjęcia uchwały upłynął znaczny czas. Nietrafne jest również odwołanie do art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."). Reżim stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych nie może być przenoszony na kontrolę legalności uchwał organów gminy. Decyzja administracyjna jest aktem indywidualnym i konkretnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym. Odmienny charakter tych aktów uzasadnia odrębne podstawy i granice ich eliminowania z obrotu prawnego. W sprawie dotyczącej uchwały planistycznej właściwe znaczenie ma art. 94 u.s.g., a nie dziesięcioletnie ograniczenie wynikające z K.p.a. W świetle powyższej wykładni nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości albo w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W rozpoznawanej sprawie taki przepis szczególny nie występował. Art. 94 ust. 2 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy mimo istnienia przesłanek nieważności nie można jej stwierdzić z powodu upływu terminu określonego w ust. 1. Skoro termin ten nie odnosił się do kontrolowanej uchwały, nie było podstaw do zastąpienia rozstrzygnięcia o nieważności rozstrzygnięciem o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Warto zaznaczyć, że w granicach podstaw kasacyjnych Gmina nie podważyła skutecznie zasadniczej oceny Sądu pierwszej instancji, że uchwała z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr VII/41/03, w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że naruszenie polegało na braku wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] położonej w miejscowości L.1, w zakresie terenu oznaczonego symbolem MM. Sąd pierwszej instancji powiązał tę wadę z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) oraz z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. Uznał zarazem, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu, co uzasadniało zastosowanie art. 27 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1130). Skarga kasacyjna koncentruje się natomiast na skutkach upływu czasu i postulowanej formie rozstrzygnięcia. Z przyczyn wyjaśnionych wyżej argumentacja ta nie mogła odnieść skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.