II OSK 1152/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1348/21 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 maja 2021 r. nr 203/OPON/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1348/21, oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 11 maja 2021 r., nr 203/OPON/2021, którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lipca 2020 r., nr 15/R/2020, stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 grudnia 2005 r., nr 1214/D/M/05, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku biurowego wraz z realizacją elementów zagospodarowania terenu, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca Spółka, jako podmiot niebiorący udziału w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, wniosła odwołanie po terminie przewiedzianym dla strony, która brała udział w postępowaniu i której jako ostatniej doręczono decyzję, czyli [...] Stowarzyszenia [...], co uzasadniało zastosowanie art. 134 k.p.a. Uznał przy tym, że niezależnie od tego, czy termin ten liczyć od pierwszego doręczenia dokonanego Stowarzyszeniu na adres przy ul. [...] w W. w dniu 24 sierpnia 2020 r., czy od powtórnego doręczenia na aktualny adres z Krajowego Rejestru Sądowego, którego dokonano w dniu 24 listopada 2020 r., to nadanie do organu przesyłki zawierającej odwołanie 3 marca 2021 r. miało miejsce po upływie ustawowego terminu 14 dni. Za niezasadny Sąd uznał zarzut nieskutecznego doręczenia decyzji inwestorowi z tego powodu, że nie została ona wysłana na adres rejestrowy Stowarzyszenia, albowiem z akt administracyjnych wynika, że korespondencja wysyłana do Stowarzyszenia na adres: ul. [...] była odbierana przez osobę upoważnioną do odbioru korespondencji. W skardze kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 134 k.p.a. w związku z art. 45 i art. 44 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne doręczenie korespondencji w nowym postępowaniu na adres niebędący adresem siedziby jednostki, a będący adresem, pod którym jednostka odbierała korespondencję w innym wcześniejszym postępowaniu, a w związku z tym uznanie decyzji za skutecznie doręczoną a zatem prawomocną. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 45 i art. 44 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne doręczenie korespondencji w nowym postępowaniu na adres niebędący adresem siedziby jednostki a będący adresem, pod którym jednostka odbierała korespondencję w innym postępowaniu wcześniejszym, a w związku z tym uznanie decyzji za skutecznie doręczoną a zatem prawomocną. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Istota zastrzeżeń sformułowanych w skardze kasacyjnej i zobrazowanych podstawami kasacyjnymi sprowadza się do prawidłowości oceny uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą Spółkę jako nowego użytkownika wieczystego działki nr [...] w W., na której zlokalizowano inwestycję objętą pozwoleniem na rozbudowę budynku biurowego z 2005 r., której wygaśnięcie stwierdzono decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. Kluczowa kwestia dotyczy ustalenia, czy w sytuacji, w której skarżąca Spółka nie była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, jej odwołanie od decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę wniesione zostało z zachowaniem terminu, który w takim przypadku liczy się tak, jak dla strony uczestniczącej w postępowaniu, której dokonano ostatniego doręczenia w sprawie. Niezasadny okazał się główny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 44 i art. 45 k.p.a., którym skarżąca kasacyjnie dążyła do wykazania, że błędnie w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, a Sąd a quo potwierdził, wniesione przez nią odwołanie od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę za spóźnione, albowiem wadliwe doręczenie tej decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu nie spowodowało jej uprawomocnienia się, co – zdaniem skarżącej kasacyjnie – jest równoznaczne z wciąż otwartym terminem do wniesienia odwołania. Według skarżącej istota nieprawidłowości tkwi w wadliwym doręczeniu wskazanej decyzji na adres niewynikający z Krajowego Rejestru Sądowego, czego wymaga art. 45 k.p.a. w stosunku do jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych. Podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. O zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a. Koniecznym jest zatem ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na brzmienie art. 134 k.p.a. istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia sprawy przez organ odwoławczy, powinno być zatem ustalenie daty skutecznego doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, a w aspekcie terminowości wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, daty najpóźniejszego doręczenia stronie aktywnej. Strona pominięta w postępowaniu poprzez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji może bowiem wnieść odwołanie w terminie, który biegnie od dnia najpóźniej dokonanego doręczenia stronie postępowania. Z okoliczności procesowych ujawnionych w niniejszej sprawie wynika, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 27 lipca 2020 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji tego organu z 14 grudnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowego z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w W. została pierwotnie skierowana do strony postępowania Stowarzyszenia [...] na adres ul. [...], znany organowi z postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na który również w toku postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji były dokonywane skuteczne doręczenia Stowarzyszeniu, co odzwierciedlają potwierdzenia pocztowe znajdujące się w aktach sprawy. Doręczenie to, w trybie i na zasadach wynikających z art. 44 k.p.a., zostało dokonane w dniu 24 sierpnia 2020 r. Nie budzi również wątpliwości, że organ pierwszej instancji, powziąwszy informację, że adres ul. [...] nie jest aktualnym adres do doręczeń Stowarzyszenia, dokonał ponownego doręczenia temu podmiotowi wysyłając wskazaną decyzję na jego adres ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowy od 2017 r., tj. ul. [...]. Doręczenie to nastąpiło bezpośrednio w dniu 24 listopada 2020 r. Powyższe oznacza, że pierwsze doręczenie Stowarzyszeniu nastąpiło na jego nieaktualny adres, z naruszeniem art. 45 k.p.a. nakazującym doręczanie jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym pism w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Takiego doręczenia nie można było uznać za skuteczne, a tym samym nie miało ono wpływu na rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia od odwołania dla skarżącej kasacyjnie. Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na wynik kontrolowanej sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem niewątpliwie ponownego doręczenia dokonano już na aktualny adres Stowarzyszenia ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, co zadość czyniło wymogom art. 45 k.p.a. i uzasadniało stwierdzenie, że doręczenie to wywołało skutki procesowe związane z rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania dla skarżącej kasacyjnie, których zdaje się ona nie dostrzegać. W przedmiotowej sprawie - w związku z nieskutecznym doręczeniem Stowarzyszeniu decyzji na nieaktualny adres – ul. [...], do faktycznego doręczenia i do zapoznania się z ww. decyzją przez ten podmiot doszło w dniu 24 listopada 2020 r. i od tego dnia należało liczyć wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania, w tym również dla podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu, co w konsekwencji - z uwagi na wniesienie przedmiotowego odwołania przez skarżącą Spółkę w dniu 3 marca 2021 r. - prowadzi do wniosku, że Spółka ta nie dochowała terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z z 27 lipca 2020 r. W tych okolicznościach wystąpiły podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 p.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł organ drugiej instancji, a co trafnie potwierdził Sąd a quo oddalając skargę Spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy, w perspektywie których przedmiotem oceny była terminowość odwołania wniesionego przez stronę niebiorącą udziału w postępowaniu, wadliwość pierwszego doręczenia, oceniana w świetle dokonanego powtórnie doręczenia, które okazało się prawidłowe i skuteczne, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie istotne jest, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji ostatniej stronie postępowania, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawa Spółki do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji odwołaniem. Data dokonania pierwszego bądź drugiego doręczenia w tej sprawie traci na znaczeniu w sytuacji, gdy licząc zarówno od pierwszego, jak i od drugiego doręczenia decyzji Stowarzyszeniu, odwołanie wniesione przez Spółkę 3 marca 2021 r. było spóźnione, co uzasadniało stwierdzenie uchybienia w trybie art. 134 k.p.a. Podsumowując, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności rozstrzygnięcia organu odwoławczego i słusznie przyjął, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez Spółkę było wyrazem adekwatnego do ujawnionych okoliczności sprawy zastosowania przepisów art. 134 k.p.a., co czyni zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych niezasadnymi. Sposób przeprowadzenia tej kontroli i jej wynik czyni zadość dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uzasadnienie wyroku spełnia podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przy tym podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.