II OSK 1159/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 554/22 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2022 r. nr 578/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 554/22 oddalił skargę M. Ś. (dalej: "skarżący" bądź "inwestor") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "DWINB" bądź "organ odwoławczy") z dnia 30 maja 2022 r., nr 578/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W związku z informacją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. o prowadzeniu przez skarżącego bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, chorym i w podeszłym wieku w [...], gminie [...] przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że na działce nr [...], należącej do skarżącego, znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny (oznaczony w szkicu do protokołu kontroli jako "B"), zbudowany około 1998 r., co do którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Ustalono również, że budynek ten rozbudowano o część obiektu składającego się z sali rehabilitacyjnej i przedsionka usytuowanego od strony frontowej (oznaczonego jako "A") o wysokości 2,87m – 3,38m (dach skośny), gdzie średnia wysokość wewnętrzna obiektu wynosi 2,21m - 2,61m, a także część o konstrukcji drewnianej położoną od wewnętrznej strony działki i składającą się z trzech pomieszczeń oraz WC, które z jednej strony oddzielone jest zasłoną, bez okna i wentylacji, z doprowadzeniem zimnej wody i podłączeniem do pionu kanalizacji (oznaczony jako "C"), bez płyty tarasowej, na której obiekt został wykonany. Według oświadczenia inwestora, złożonego podczas kontroli w dniu 24 września 2021 r., budynek ‘B" został rozbudowany około dwa lata temu. W protokole z kontroli stwierdzono także, że rozbudowa budynku została wykonana bez uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: "PINB") uznał, że przedmiotowa rozbudowa stanowi samowolę budowlaną i postanowieniem nr 91/2021 z dnia 8 października 2021 r., na podstawie art. 48 i art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: "p.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, pouczył inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy oraz określił wysokość opłaty legalizacyjnej. Inwestor w dniu 13 stycznia 2022 r. złożył wniosek o legalizację ww. rozbudowy. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie nr 7/2022, którym na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 p.b., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 marca 2022 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 p.b. W dniu 15 marca 2022 r. do PINB wpłynęła prośba inwestora o przesunięcie terminu złożenia dokumentów o 40 dni. Organ nie przychylił się do tego wniosku i pismem z dnia 17 marca 2022 r. zwrócił się do skarżącego o przedstawienie w terminie 3 dni od otrzymania pisma wszelkich wymaganych postanowieniem z dnia 13 stycznia 2022 r. dokumentów związanych z legalizacją przedmiotowego budynku jednocześnie pouczając o treści 10 § 1 K.p.a. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W tym stanie rzeczy oraz po uzyskaniu informacji od Wójta Gminy [...] o tym, że w 2022 r. gmina nie wydała inwestorowi zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym wykonanej samowoli budowlanej, wypisu oraz wyrysu działki nr [...], PINB decyzją nr 34/2022 z dnia 4 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 49e ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 i art. 48a p.b., nakazał skarżącemu rozbiórkę rozbudowanych części budynku "B". Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez skarżącego decyzją nr 578/2022 z dnia 30 maja 2022 r. DWINB utrzymał zaskarżone rozstrzygniecie PINB w mocy. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że przedmiotowa rozbudowa budynku o dwie części nie była realizowana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374; dalej: "ustawa covidowa") i w związku z tym wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Konsekwencją zaś nieprzedłożenia przez niego dokumentacji legalizacyjnej w wyznaczonym przez organ terminie był nakaz rozbiórki rozbudowanych części budynku. Skargę na decyzję DWINB z 30 maja 2022 r. złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji PINB z 4 kwietnia 2022 r. DWINB domagał się oddalenia skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd stwierdził, że nakaz rozbiórki rozbudowanych części budynku na działce nr [...] jest uzasadniony, ponieważ dotyczy rozbudowy (art. 3 pkt 6 p.b.), która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono. Co więcej, w sprawie zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne, jednak inwestor zignorował obowiązek wskazany w postanowieniu PINB z 13 stycznia 2022 r. i nie podjął działań celem uzyskania określonych dokumentów legalizacyjnych. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, że do przedmiotowej inwestycji powinien mieć zastosowanie art. 12 ustawy covidowej, wyłączający stosowanie przepisów m.in. p.b., do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie Sądu zrealizowanej rozbudowie budynku nie można przypisać takiej kwalifikacji, gdyż zebrane w sprawie dowody (przede wszystkim dane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obrazujące stan nieruchomości na przestrzeni lat) wykluczają wykonywanie robót w czasie pozwalającym na skorzystanie z regulacji covidowej. Jak wyjaśnił Sąd, art. 12 ustawy covidowej obowiązywał od 8 marca do 5 września 2020 r., zaś roboty budowlane zostały wykonane jeszcze przed wejściem w życie ustawy covidowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r. złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postepowania, a mianowicie: 1) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ustawy covidowej (w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2020 r.) na korzyść skarżącego, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich; 2) art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez brak dokonania ustalenia, czy przedsięwzięcie inwestycyjne podjęte przez skarżącego zakończyło się w czasie obowiązywania art. 12 ustawy covidowej; 3) art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a., art. 124 § 2 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 126 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych decyzji, a także zaskarżonego wyroku, co przejawiało się w szczególności nie wyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy rozpoznające sprawę uznały, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy covidowej, przez co motywy, na podstawie których wydane zostały skarżone decyzje są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania; 4) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art 80 K.p.a. i w związku z art 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiło się w szczególności poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane nie zostały wykonane przez skarżącego trybie art. 12 ustawy covidowej, co skutkowało naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności prawa skarżącego do prowadzenia inwestycji w trybie przewidzianym w art. 12 ustawy covidowej; 5) art. 86 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uczynienie z dowodu z przesłuchania strony w toku czynności kontrolnych podstawowego środka dowodowego w sprawie, w oparciu o który zostały poczynione ustalenia podstawowych dla sprawy okoliczności, podczas gdy dowód taki powinien zostać dopuszczony w postępowaniu administracyjnym w ostateczności i jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym). Powinien być on zatem przeprowadzony dopiero po zgromadzeniu i ocenie wyczerpująco całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w K.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ustawy covidowej w brzmieniu pierwotnym, tj. na dzień 8 marca 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wskazana regulacja, ale w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji, tj. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy skarżący rozpoczął budowę w marcu 2020 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji; 2) art. 12 ustawy covidowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19; 3) art. 12 ustawy covidowej poprzez jego błędną interpretację i pominięcie, że skarżący (inwestor) działający w trybie tych norm prawnych otrzymał daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich tych regulacji, do których są oni obowiązani się stosować, zaś podejmowane przez skarżącego działania doraźnie prowadziły do profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby wywołanej COVID-19; 4) art. 12 ust. 2 ustawy covidowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, albowiem do przedsięwzięcia podjętego przez skarżącego zastosowanie ma art. 12 ustawy covidowej w brzemieniu sprzed nowelizacji z dnia 31 marca 2020 r.; 5) art. 49e ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 oraz art. 48a, a także art. 28 ust. 1 p.b. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w związku z treścią art. 12 ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów p.b. nie stosuje się. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie sposób zarzucać organom nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi i Sądowi pierwszej instancji, iż ten nie dostrzegł w trakcie kontroli sądowej braku staranności w gromadzeniu materiału dowodowego, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych oraz dokonania jego błędnej oceny. Wystąpiono do różnych instytucji aktywnie poszukując dokumentów, także archiwalnych, które mogłyby dostarczyć niezbędnych informacji przydatnych w rozpatrywanej materii. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był kompletny i dawał podstawy do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w konsekwencji do wyprowadzenia wniosku co do rodzaju i charakteru robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] oraz czy w dacie ich wykonania wymagana była zgoda budowlana właściwego organu. Ustalenia te były oparte zasadniczo na poprawnie przeprowadzonych w dniu 24 września 2021 r. czynnościach kontrolnych, utrwalonych protokołem wraz z dołączoną dokumentacją fotograficzną i szkicem. Do ustaleń wykorzystano też oświadczenie inwestora złożone do ww. protokołu kontroli, który stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa powstała około dwa lata wcześniej. Oświadczenie to poparte zostało zdjęciami satelitarnymi z 2017 r. ze strony google.earth (od strony frontowej działki brak rozbudowy, od strony wewnętrznej działki w miejscu aktualnej rozbudowy widać taras), zeznaniami przesłuchanej w charakterze świadka H. P. (protokół z 6 października 2021 r.) pełniącej w latach 90-tych funkcję kierownika budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz mapami zasadniczymi z 2005 i 2020 r. W aktach sprawy znajduje się również nadesłana do PINB przez Starostę Legnickiego dokumentacja dotyczącą budowy budynku mieszkalnego (m.in. decyzja z dnia 25 września 1996 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę, projekt zagospodarowania działki) oraz z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze. W skardze kasacyjnej inwestor nie kwestionuje ustaleń faktycznych związanych z parametrami technicznymi budynku istniejącego (mieszkalnego) i jego rozbudowy oraz tego, że nie występował on o pozwolenie na budowę. Kwestie te stanowiły zatem okoliczności niesporne. Nie podważył nadto ustaleń odnoszących się do daty powstania dobudowanych części budynku, jak i ich kwalifikacji prawnej jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., które są istotne z punktu widzenia prawa materialnego (art. 12 ustawy covidowej). W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia podnoszona przez skarżącego kwestia braku ustalenia, czy przedsięwzięcie inwestycyjne zakończyło się w czasie obowiązywania regulacji covidowych. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 86 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego inwestor nie został przesłuchany w charakterze strony w toku czynności kontrolnych, lecz w dniu 24 września 2021 r. złożył oświadczenie, które zostało zaprotokołowane. Protokół z tej czynności procesowej, oprócz danych dotyczących realizacji poszczególnych obiektów budowlanych i ich części na działce nr [...] zawiera szkic obrazujący położenie dobudowanych części budynku mieszkalnego. Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią materiał dowodowy w rozumieniu przepisów Działu II rozdziału 4 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawach regulowanych przepisami p.b. i są podstawą do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach p.b. (zob. wyroki NSA z: 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1939/09 i 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10). W rezultacie więc, informacje uzyskane w ten sposób od inwestora mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym, znaczna część argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mogła być uznana za motywy, które wyjaśniały podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak wynika z treści art. 86 K.p.a. dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzonym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie organy zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na ustalenie czasokresu rozbudowy budynku na działce nr [...]. W konsekwencji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony (inwestora), zwłaszcza w sytuacji, w której podstawę dla dokonanych ustaleń faktycznych stanowił m.in. protokół z kontroli, w którym utrwalono jego oświadczenie. Pełnomocnik skarżącego nie dostrzega, iż stanowcze ustalenia co do daty przedmiotowej rozbudowy dokonano także w oparciu o inne dowody, m.in. zdjęcia i mapy zasadnicze, co w powiązaniu z informacjami uzyskanymi podczas kontroli działki nr [...] pozwoliło na przyjęcie, że do rozbudowy budynku o części "A" i "C" doszło jeszcze przed wprowadzeniem regulacji covidowej. Tych ustaleń skarżący nie podważył, w szczególności nie wskazał, jakie inne dowody przemawiają za wersją, iż wykonywane prace zostały wykonane jako inwestycja covidowa. Co istotne, skarżący miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 K.p.a.), lecz z tego uprawnienia nie skorzystał. Wobec ustalenia w sposób poprawny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie można przyjąć, by w sprawie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. (odpowiednio: zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania), art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a. (odnoszące się elementów składowych uzasadnienia odpowiednio postanowienia i decyzji). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera motywy, które jednoznacznie podają przyczynę nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionej rozbudowy budynku mieszkalnego. PINB powołał w podstawie prawnej przepisy art. 49e ust. 1 pkt 3, art. 48 oraz art. 48a p.b. uprawniające go do wydania decyzji w rozpatrywanym zakresie z tego właśnie powodu. W konsekwencji także na etapie odwołania skarżący mógł bronić swojego interesu prawnego kwestionując stanowisko PINB, które jasno wynikało z decyzji, natomiast organ odwoławczy był w stanie tę decyzję zweryfikować, co też uczynił, rozwijając wspomniane stanowisko i ustosunkowując się do zarzutów odwołania, w tym argumentów skarżącego, że przedmiotowa rozbudowa budynku była realizowana w ramach ustawy covidowej. W efekcie w momencie złożenia skargi skarżący miał możliwość zapoznania się z pełnym uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. To, że skarżący nie podziela zawartej w nim oceny prawnej nie świadczy o naruszeniu zasad procesowych, o których mowa w art. 8 i art. 11 K.p.a. Niezasadny okazał się również zarzut odnoszący się do art. 7a § 1 K.p.a. Wskazany przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej. Wówczas prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanym przypadku, o czym przyjdzie wypowiedzieć się w dalszej części rozważań. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że koncentrują się one wokół tego samego założenia, a mianowicie, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją była realizowana na podstawie art. 12 ustawy covidowej i w związku z tym brak było podstaw prawnych do kwestionowania legalności inwestycji, wdrażania przez organu nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego oraz finalnie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki rozbudowanych części budynku. Wymaga przypomnienia, że ustawa covidowa weszła w życie 8 marca 2020 r. Cel tej ustawy został określony w jej art. 2 ust. 1 i 2 przez zdefiniowanie pojęcia przeciwdziałania COVID-19. Wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Według pierwotnego brzmienia art. 12 ustawy covidowej do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295). Przepis ten został znacznie rozbudowany w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568; dalej: "ustawa nowelizująca") w ten sposób, że dotychczasowe brzmienie art. 12 ujęto w ust. 1, po którym dodano ust. 2 – 6. W art. 12 ust. 2 ustawy covidowej wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zakres tej informacji został natomiast określony w art. 12 ust. 3 ustawy covidowej. Następnie z dniem 18 kwietnia 2020 r. do ustawy covidowej dodano art. 12b wskazujący, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych dotyczących utrzymania ciągłości działania istotnych usług, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energii, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, art. 12 stosuje się odpowiednio (art. 73 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. poz. 695). Zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż art. 12 ustawy covidowej od samego początku jego obowiązywania był przepisem czasowym. Otóż dopiero nowelizacja art. 36 ust. 1 ustawy covidowej wprowadzona w dniu 31 marca 2020 r. (art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej) doprecyzowała, że art. 12 ustawy covidowej traci moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy, czyli z końcem 4 września 2020 r. Utrata mocy wskazanej normy przywróciła zaś (od 5 września 2020 r.) obowiązywanie powszechnych norm wynikających z p.b., w tym związanych z etapem inicjowania procesu budowlanego. Celem stosowania art. 12 ustawy covidowej było bowiem niewątpliwie odformalizowanie procesu budowlanego oraz szybkie i doraźne działanie umożliwiające powstanie infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Wyłączenie stosowania przepisów m.in. p.b. miało sens wyłącznie w kontekście pilnych inwestycji zdrowotnych. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 342/25; 5 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1330/22; 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1306/23-1314/23; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1837/21; 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2031/21; 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2192/21 i II OSK 1945/21), a w skardze nie przywołano argumentów pozwalających na zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej. Dlatego zarzut błędnej interpretacji art. 12 ustawy covidowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu (poza ww. zastrzeżeniem co do okresu jego obowiązywania) jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Biorąc zaś pod uwagę podstawę faktyczną przyjętą w zaskarżonym wyroku nie można uznać, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 12 ustawy covidowej wskutek niezastosowania tego przepisu w pierwotnym brzmieniu (na dzień 8 marca 2020 r.), lecz w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Stwierdzenie, że przedmiotowa rozbudowa powstała w 2018 r., prowadziło do trafnej konkluzji, iż inwestycja nie była zwolniona przepisem art. 12 ustawy covidowej z uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym realizacja rozbudowanych części obiektu odbyła się w warunkach samowoli budowlanej, gdyż bez zgody budowlanej. Okoliczności te świadczą również o bezzasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu obrazy art. 12 ust. 2 ustawy covidowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Z tego punktu widzenia bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostaje akcentowana w skardze kasacyjnej kwestia celu przedmiotowej rozbudowy (przeciwdziałanie COVID-19). Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że organy umożliwiły skarżącemu zalegalizowanie budowy i tym samym uniknięcie najdalej idącej konsekwencji dopuszczenia się samowoli budowlanej. Temu celowi służyło wszak zobowiązanie skarżącego, po złożeniu wniosku o legalizację, do dostarczenia dokumentacji określonej w postanowieniu PINB z 13 stycznia 2022 r., a nałożenie takiego obowiązku znajdowało uzasadnienie w treści art. 48b ust. 1 i 2 p.b. Wyznaczony skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów (15 marca 2022 r.) był wystarczający do zgromadzenia pełnej dokumentacji. Jednakże pomimo upływu tego terminu skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Żądana dokumentacja nie została przez skarżącego przedłożona organowi także na etapie postępowania odwoławczego do dnia wydania zaskarżonej decyzji (30 maja 2022 r.). Od chwili podjęcia postanowienia zobowiązującego do dostarczenia wymaganych dokumentów do wydania ostatecznej decyzji upłynęło zatem prawie 5 miesięcy, więc był to termin realny, umożliwiający wykonanie tego postanowienia. Nie można zaś oczekiwać od organu, aby wyręczał inwestora i z urzędu podejmował czynności zmierzające do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 49e ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48, art. 48a oraz art. 28 ust. 1 p.b. Postanowienie PINB z 8 października 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 i art. 48a p.b., nie zostało zaskarżone we właściwym trybie przez skarżącego. Sam fakt niezaskarżenia tego postanowienia nie uniemożliwiał skarżącemu podnoszenia zarzutu co do wadliwego trybu prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1437/22). W efekcie za dopuszczalne należy uznać kwestionowanie w niniejszym postępowaniu kwalifikacji wykonanych robót budowalnych i prawidłowości zastosowanego trybu postępowania zmierzającego do doprowadzenia budowy do stanu zgodności z prawem. Wbrew jednak odmiennym twierdzeniom pełnomocnika skarżącego należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego zastosował właściwy tryb postępowania. Przyjęta w tej sprawie kwalifikacja robót budowlanych jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) jest wynikiem właściwej oceny organów nadzoru budowlanego wyrażonej w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 p.b.). Wykonanie takich robót bez pozwolenia na budowę uzasadnia zastosowanie przez organy administracyjne trybu legalizacyjnego, a wobec nieprzedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego władny był zastosować przepis art. 49e ust. 1 pkt 3 p.b. i nakazać rozbiórkę rozbudowanych części budynku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.