II OSK 1159/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 238/23 w sprawie ze skargi K. C. E. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 238/23, w wyniku rozpoznania skargi K. C. E. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu, organ, skarżący kasacyjnie) w sprawie rozpatrzenia odwołania: umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania (pkt 1.), stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2.), które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 5.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji), decyzją z 28 kwietnia 2023 r. nr WSC-II-I.6151.73498.2022, odmówił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP). Strona wniosła odwołanie z 18 maja 2023 r., które wpłynęło do Szefa Urzędu, 2 czerwca 2023 r. Pismami z 12 i 19 lipca 2023 r. wystąpiono o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. Z kolei pismem z 4 września 2023 r. organ wezwał stronę do nadesłania wskazanych dokumentów oraz m.in. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 6 listopada 2023 r. Cudzoziemiec wniósł ponaglenie z 6 września 2023 r., a następnie skargę z 7 września 2023 r. do WSA w Warszawie na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody, którą odmówiono wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy. Dalej, pismami z 15, 21 i 29 września 2023 r. strona wniosła o przeprowadzenie kolejnych dowodów z załączonych dokumentów. Szef Urzędu, decyzją z 26 października 2023 r. nr DL.WIPO.4100.1073.2023/KPrz uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem WSA w Warszawie skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie sądu wojewódzkiego mimo, że skarżący zarzucił organowi bezczynność, to z okoliczności sprawy wynika, że doszło w niej do przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyjaśniono, że Szef Urzędu prowadził postępowanie odwoławcze w sposób przewlekły i bez koncentracji czynności, gdyż w terminie określonym w art. 112a ust. 4 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) nie rozpoznał odwołania. Podkreślono, że pomimo braku przeszkód organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, ani pierwotnie nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie sądu I instancji stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - postępowanie odwoławcze trwało niecały miesiąc dłużej niż powinno. Jednocześnie sąd wojewódzki nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny oraz uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości zarzucając naruszenie: - art. 49 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 57 § 1 zd. pierwsze, w zw. z art. 46 § 3 i z art. 37 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpoznaniu skargi na bezczynność organu odwoławczego, która to skarga w dniu orzekania obarczona była brakiem formalnym w postaci niezłożenia oryginału lub prawidłowo uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, a sąd I instancji zaniechał podjęcia przewidzianych w art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. działań zmierzających do usunięcia tego braku - do czego doszło na skutek niedostrzeżenia przez WSA w Warszawie, że do skargi nie dołączono pełnomocnictwa obejmującego swym zakresem umocowanie r.pr. B. K. do reprezentowania skarżącego przed sądem w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, a pełnomocnictwo z 6 października 2022 r., którego odpis załączono do akt administracyjnych organu odwoławczego nie mogło stanowić upoważnienia do działania w postępowaniu sądowym. Na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z uwagi na przesłankę nieważności postępowania polegającą na rozpoznaniu sprawy w sytuacji, w której pełnomocnik strony nie był należycie umocowany oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. Jako wynikający z akt sądowych należało przyznać fakt, że skargę na bezczynność w imieniu cudzoziemca wniósł profesjonalny pełnomocnik, wskazując jako załączniki do skargi m.in. odpis pełnomocnictwa. Dokumentu w postaci tego pełnomocnictwa nie zdiagnozowano w aktach, choć wskazano w skardze jako załącznik. W rezultacie na etapie zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej przyjęto, że pełnomocnikiem strony jest radca prawny i wezwano do nadesłania pełnomocnictwa (k. 56 akt). Wymagane pełnomocnictwo zostało nadesłane. Takiej samej treści pełnomocnictwo znajduje się także w aktach administracyjnych z różnicą dat w tych dwóch dokumentach. Natomiast podmioty tego stosunku prawnego i zakres treściowy pełnomocnictwa są tożsame. Skarga jest kwalifikowanym rodzajem pisma procesowego w postępowaniu sądowoadministarcyjnym. Musi spełniać wymogi formalne nie tylko każdego pisma procesowego (art. 46 § 1 i 2 p.p.s.a.), ale także skargi (art. 57 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Niewątpliwie jako wymóg formalny pisma procesowego przepisy traktują dokument pełnomocnictwa, który musi zostać złożony przed sądem, nie zaś organem (vide np. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2203/17, postanowienie NSA z 11 października 2017 r. sygn. akt II OZ 1039/17). Stosownie bowiem do art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Przywołany przepis nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że pełnomocnictwo musi zostać złożone przy pierwszej czynności podjętej przez pełnomocnika i jednocześnie stanowi brak formalny pisma (skargi) wniesionego przez pełnomocnika, który winien zostać uzupełniony na wezwanie sądu (art. 49 § 1 p.p.s.a.) pod rygorem jego (jej) odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (przywołany we wnioskach skargi kasacyjnej), zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W razie stwierdzenia jakiejkolwiek podstawy nieważności wymienionej w art. 183 § 2 p.p.s.a. NSA nie bada wpływu tej wady na wynik postępowania sądowego, bowiem jest to bezwzględna przesłanka uchylenia zaskarżonego wyroku (vide np. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 116/20). W piśmiennictwie wskazuje się, że "nienależyte umocowanie" pełnomocnika strony stanowiące przesłankę nieważności postępowania może polegać m.in. na dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika strony osoby, która nie może być pełnomocnikiem ani na podstawie art. 35 p.p.s.a., ani przepisów szczególnych (zob.; H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, Warszawa 2018, art. 183; M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 35, a także powołane tam orzecznictwo Sądu Najwyższego). Ustanowienie pełnomocnikiem osoby, która pełnomocnikiem być nie może w świetle p.p.s.a. i działanie tej osoby w postępowaniu sądowym powoduje skutek, że strona nie jest należycie reprezentowana (tak NSA w wyroku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 364/19). Również w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że dopuszczenie do działania w charakterze pełnomocnika osoby, która nie może być pełnomocnikiem jest przyczyną nieważności postępowania (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, 2004 r., str.74). W niniejszej sprawie występujący pełnomocnik wykonujący zawód radcy prawnego mógł i może być pełnomocnikiem cudzoziemca przed sądami administracyjnymi. Należyte umocowanie dotyczy wad na etapie udzielenia pełnomocnictwa, czy to po stronie pełnomocnika, czy udzielającego pełnomocnictwa (choćby osoba całkowicie ubezwłasnowolniona). To samo dotyczy treści i zakresu pełnomocnictwa. Ma to miejsce wówczas, gdy zostało udzielone pełnomocnictwo przez podmiot mający zdolność sądową i procesową osobie, która może podjąć się roli pełnomocnika pod względem formalnym i materialnym, ale nie obejmuje danego rodzaju czynności. Tutaj natomiast działał radca prawny jako pełnomocnik w zakresie przedmiotowym udzielonego pełnomocnictwa, ale przed sądem wojewódzkim nie złożył tegoż pełnomocnictwa. Jednocześnie błąd WSA w Warszawie polegał na tym, że osoba działająca jako pełnomocnik nie została wezwana na tym etapie do złożenia pełnomocnictwa. Błąd ten jednakże podlega wartościowaniu wobec treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano w wyroku NSA z 21 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 208/23 jeżeli podniesiono zarzuty naruszenia art. 29 i 37 § 1 p.p.s.a., należało również wykazać, że w tym konkretnym przypadku uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy procesowe doznały uszczerbku, ale ostatecznie bez wpływu na wynik sprawy, tj. możliwość rozpoznania skargi na bezczynność Szefa Urzędu. Kluczowe jest w tej sprawie, czy brak dokumentu pełnomocnictwa na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego miałby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W aktach sądowych oraz aktach administracyjnych znajdują się dwa dokumenty pełnomocnictwa dla profesjonalnego pełnomocnika cudzoziemca o tej samej treści, do reprezentowania go zarówno przed organami administracji, wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przed NSA. Zakres materialny tych dokumentów nie nasuwa wątpliwości, że intencją i celem strony było występowanie we wszystkich postępowaniach przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Potwierdza to podpisanie skargi przez radcę prawnego oraz wyliczenie jako załącznika skargi pełnomocnictwa (art. 46 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Obowiązek natomiast złożenia pełnomocnictwa przed NSA został wykonany przez pełnomocnika w zakreślonym terminie. Oznacza to, że doszło do naruszenia przepisów procesowych przez WSA w Warszawie, ale wobec niewezwania pełnomocnika do usunięcia braku skargi poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa, przy jednoczesnej obecności dokumentu tego pełnomocnictwa w aktach administracyjnych i sądowych, nie można zakwalifikować tych naruszeń jako mających wpływ na wynik sprawy. Taka kwalifikacja stwierdzonych wad zadecydowała o oddaleniu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.