II OSK 1170/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt ll SA/Kr 954/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2023 r., nr 423/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 954/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) oddalił skargę M. P. (dalej: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: WINB, organ odwoławczy) nr 423/2023 z 12 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) postanowieniem nr 68/2023 z 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-I-5160.202.22.42, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) wstrzymał D. sp. z o.o. w M. (dalej: inwestor) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonym na załączniku graficznym nr 3 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wniósł M. P. w dniu 23 lutego 2023 r. We wniosku o przywrócenie terminu podniósł, że postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, skarżący nie wniósł zażalenia w terminie ustawowo przewidzianym. Dopiero w dniu 20 lutego 2023 r. tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika powziął informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. WINB postanowieniem z 12 czerwca 2023 r. nr 423/2023 wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. Organ wskazał, że postanowienie PINB zostało doręczone M. P. w dniu 25 stycznia 2023 r., termin na wniesienie zażalenia upłynął w dniu 1 lutego 2023 r. natomiast wskazane we wniosku okoliczności nie stanowiły przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć. Strona wniosła skargę do WSA w Krakowie, która została oddalona zaskarżonym wyrokiem. Sąd wojewódzki stwierdził, że podane argumenty nie są okolicznościami, które uzasadniałyby brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia przez M. P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia na decyzję PINB; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w okolicznościach faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami sprawy i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów I oraz II instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu I instancji było postanowienie WINB w przedmiocie odmowy przywrócenia M. P. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych. Jego podstawę prawną stanowił art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest zatem uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej - dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu, a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23, dostępny w CBOSA). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także - szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika - że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego). Ponadto w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). W tym miejscu wskazać należy, że okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego ustalone przez WSA w Krakowie nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. W szczególności następujące fakty: odpis postanowienia PINB z 20 stycznia 2023 r. został doręczony skarżącemu w dniu 25 stycznia 2023 r., zażalenie zostało wniesione 23 lutego 2023 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 1 lutego 2023 r. Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń, a jedynie powołuje się na to, że o konieczności wniesienia zażalenia dowiedział się dopiero 20 lutego 2023 r., po zapoznaniu się przez pełnomocnika z aktami sprawy, a także na wielość toczących się postępowań. Z taką argumentacją strony - co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, czego skarżący kasacyjnie także nie kwestionuje, że dnia 25 stycznia 2023 r. otrzymał postanowienie PINB z pouczeniem o możliwości i sposobie zaskarżenia. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania braku winy skarżącego kasacyjnie w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia z przyczyn podanych przez stronę. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty. Strona nie podała też, ani tym bardziej nie uprawdopodobniła aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym stwierdzić należało, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego są niezasadne. Poza wszystkim § 4 art. 77 k.p.a. wydaje się być powołany nieadekwatnie do stanu sprawy. Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych przepisów, a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie można także przyjąć, że WSA w Krakowie winien odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.