II OSK 1173/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1127/21 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2021 r., nr OA.7722.13.3.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dalej "WSA w Rzeszowie" wyrokiem z 4 listopada 2021 r., II SA/Rz 1127/21 po rozpoznaniu skargi J. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej "Podkarpacki WINB" z 9 czerwca 2021 r. nr OA.7722.13.3.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych: I. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 14 kwietnia 2021 r. nr PINB.U.7355.2.2013; II. zasądził od Podkarpackiego WINB na rzecz skarżącego kwotę 587 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższym postanowieniem Podkarpacki WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 133 ze zm.) w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 14 kwietnia 2021 r. i jednocześnie wstrzymał roboty budowlane przy budowie przystani usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w [...], oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2022 r. stosownych dokumentów, tj.: zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] o zgodności budowy realizowanego obiektu budowlanego (przystani) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkarpacki WINB, dalej "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej oraz jej zakresu, niezastosowanie się do oceny prawnej sprawy wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 256/19 oraz uznanie, że to organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły i nie wykonały w całości wytycznych wynikających z powyższego, prawomocnego wyroku przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, 2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, skutkujące przyjęciem przez WSA Rzeszowie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzeczenia, nieuzasadnieniem podstawy prawnej wyroku oraz wadliwymi wskazaniami co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym postanowieniem naruszono w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) polegające na niezastosowaniu tych przepisów w sprawie dotyczącej samowolnej budowy przystani umożliwiającej cumowanie i spławianie łodzi oraz innych jednostek pływających na działce nr ewid. [...] oraz częściowo na działce nr ewid. [...] w [...]. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie zapadł wyrok WSA w Rzeszowie z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 256/19, uchylający postanowienie Podkarpackiego WINB z 6 lutego 2019 r., nr OA.7722.13.4.2018 oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB w [...]" z 5 grudnia 2018 r., nr PINB.U.7355.2.2013. Postanowieniami tymi organy wstrzymywały prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją pomostu na działce nr [...] i [...] w [...] oraz odpowiednio PINB w [...] zobowiązał Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Zarząd Zlewni w [...] do przedłożenia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia dokumentów, celem ewentualnej legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, zaś Podkarpacki WINB zobowiązał J. N. do przedłożenia dokumentów wskazanych w rozstrzygnięciu, w celu legalizacji ww. obiektu. Zdaniem Sądu, wizerunek i opisy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania nie odpowiadają pojęciu pomostu, a bliższe wydaje się zakwalifikowanie budowli jako przystani. Organy zaś w żaden sposób nie uwzględniły także faktu, że na wykonanie obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że nakazując skarżącemu przedłożyć "odpowiednie" szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie należy je konkretnie wskazać. Dodatkowo Sąd zauważył, że organ II instancji orzekając reformatoryjnie w taki sposób, że obowiązek nałożył na inną stronę niż organ I instancji, de facto pozbawił tę stronę tj. skarżącego możliwości zakwestionowania powyższego w administracyjnym toku instancji, czym naruszono wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Orzeczeniami tymi są związane zarówno rozpatrujące ponownie sprawę organy, jak i orzekający w sprawie Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że określone w tym prawomocnym orzeczeniu wytyczne nie zostały w pełni wykonane. W szczególności mowa tu o opisie i kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz jego inwestora. Organy obu instancji przedmiot postępowania nazwały przystanią położoną na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] w [...]. Jest to o tyle istotne, że nazwa ta, w okolicznościach sprawy, nawet łącznie z opisem miejsca położenia, jest niewystarczająca dla precyzyjnej identyfikacji przedmiotu postępowania. Podkarpacki WINB powinien go jednoznacznie opisać w sentencji postanowienia. Co istotne, w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących jednocześnie wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, powstały w ten sposób obiekt budowlany podlega legalizacji zarówno w trybie Prawa budowlanego, jak i Prawa wodnego. Legalizacja przeprowadzona w trybie Prawa wodnego usuwa jedynie stan niezgodności inwestycji z przepisami tej ustawy, podczas gdy inwestycja nadal pozostaje zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Wymaga zatem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego również w trybie Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 2578/16, LEX nr 2406420). Opisanie przedmiotu postępowania ma także kluczowe znaczenie zarówno przy ewentualnym wydaniu późniejszej decyzji o rozbiórce, czy też przy legalizacji (opłaty). Tymczasem w analizowanej sprawie przedmiot postępowania, jego długość i szerokość, okoliczność czy składa się z jednego czy kilku obiektów budowlanych jest wątpliwe. Stan faktyczny w tym zakresie nie został bowiem prawidłowo i wystarczająco ustalony. Jednocześnie wskazać trzeba, że warunkiem prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. jest stwierdzenie samowoli budowlanej polegającej na zrealizowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem ustalić przedmiot prowadzonego postępowania, a także wykazać, że realizacja obiektu wymagała, w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. To właśnie rolą organu jest ustalenie i wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości parametrów technicznych obiektu oraz wskazanie przepisów prawa, z których wywodzą fakt obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji przekłada się na stwierdzenie samowoli budowanej podlegającej procedurze określonej w art. 48 Pr. bud. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo stwierdził, że wydane w sprawie decyzje nie powinny się ostać w obrocie prawnym. Dlatego też zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w [...]. Organ powinien się ponownie pochylić nad ustaleniem inwestora wykonanych robót budowlanych. Słusznie także wskazano, że niezbędne jest ponowne przeprowadzenie oględzin celem ustalenia daty i zakresu robót budowlanych oraz ustalenie rzeczywistych rozmiarów obiektu. Dopiero bowiem ustalenie przez organy elementów przedmiotu postępowania i ich funkcji pozwoli na prawidłową ocenę właściwości organów nadzoru budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek nałożony na stronę powinien być określony jednoznacznie, tak aby mogła się z niego prawidłowo wywiązać, a do tego niezbędne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Za chybione uznać należy także zarzuty naruszenia art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. Jednocześnie wskazać trzeba, że art. 171 p.p.s.a. określa granice tzw. powagi rzeczy osądzonej, oznaczającej moc prawną prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Sąd I instancji nie stosuje przepisu art. 171 p.p.s.a., nie może tym samym go naruszyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2016 r., I OSK 2116/14). Wobec wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy za przedwczesny uznać należy także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera także stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, zawiera także wytyczne dla organu co do dalszego postępowania. Niesłusznie skarżący zarzuca także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazując na błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzeczenia. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z 22 października 2024 r., III FSK 1439/22, LEX nr 3815669), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, ponieważ nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. N. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.