II OSK 119/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1350/24 w sprawie ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2024 r. znak: DOR.521.23.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1350/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty K. (zwanego dalej "Starostą") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2024 r., znak DOR.521.23.2024.AMO utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 1 marca 2024 r., znak IR.I.7840.4.11.2024, stwierdzające, że Starosta dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 31 maja 2021 r., znak B-I.6740.49.30.2021 o 73 dni, z tytułu czego wymierzona została organowi kara w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, to jest 36 500 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta, zarzucając naruszenie: 1. art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 682, z późn. zm., dalej "P.b.") przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony powinien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustaleniu zwłoki w wydaniu decyzji Starosty z dnia 25 października 2021 r., nr 1878/2021, znak B-I.6740.49.30.2021 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi na działce nr ewid. [...], w miejscowości S., gmina N. w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku, a wydaniem decyzji z dnia 25 października 2021 r.; 2. art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 25 października 2021 r. w wymiarze 73 dni, podczas gdy nastąpiło to z opóźnieniem, z przyczyn niezależnych od Starosty; 3. art. 35 ust. 8 P.b. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej liczby składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która powinna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."). Wskazując na powyższe, Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W obu przypadkach skarżący kasacyjnie organ wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w realiach sprawy Starosta przekroczył termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to czy organy prawidłowo obliczyły liczbę dni zwłoki, uwzględniając wyłączenia z art. 35 ust. 8 P.b., w tym czy okoliczności podnoszone przez skarżący organ, obejmujące braki wniosku oraz nadzwyczajne utrudnienia organizacyjne związane z funkcjonowaniem urzędu w okresie zwiększonego wpływu spraw i absencji pracowników, mogą być uznane za przyczyny niezależne od organu, które wyłączałyby lub ograniczały zasadność wymierzenia kary pieniężnej. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. przez błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że termin 65 dni należy liczyć od dnia złożenia wniosku dotkniętego wadą formalną, a w konsekwencji na uwzględnieniu w zwłoce okresu pomiędzy złożeniem takiego wniosku, a wydaniem decyzji. Starosta wiąże ten zarzut z twierdzeniem, że wniosek złożony dnia 2 czerwca 2021 r. nie mógł być uznany za skutecznie inicjujący bieg terminu, ponieważ dokumentacja projektowa miała nie spełniać wymogów formalnych, co miało uniemożliwiać merytoryczne procedowanie. W konsekwencji Starosta przyjmuje, że bieg terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. powinien rozpoczynać się dopiero od chwili usunięcia braków formalnych, a wcześniejszy okres powinien zostać wyłączony z rozliczenia terminu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. stanowi, że w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Ustawodawca posłużył się tu jednoznacznym punktem odniesienia, którym jest dzień złożenia wniosku (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1754/08; z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 641/08; z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2118/10 oraz z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2429/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta nie wiąże początku biegu terminu z datą wszczęcia postępowania ani z momentem, w którym organ uzna wniosek za kompletny w sensie umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia. Możliwość dokonania pewnych korekt przewidziano w art. 35 ust. 8 P.b., który nakazuje nie wliczać do terminu z ust. 6 terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z analizowanych przepisów wynika, że ewentualne braki wniosku, o ile nie uniemożliwiają organowi podjęcia elementarnych czynności procesowych, wpływają na rozliczenie terminu nie przez przesuwanie jego początku, lecz przez wyłączenie z biegu terminu okresów, które ustawa kwalifikuje jako niewliczane. Po ustaniu okresu niepodlegającego wliczeniu, termin jest kontynuowany. Nie ma podstaw, aby w każdym przypadku uzupełnienia braków przyjmować, że termin z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. zaczyna biec od nowa. Taka wykładnia osłabiałaby funkcję gwarancyjną terminu, ponieważ w praktyce pozwalałaby organowi, przez opóźnianie wstępnej weryfikacji wniosku i inicjowania czynności zmierzających do jego uzupełnienia, wpływać na moment rozpoczęcia biegu terminu w sposób pozostający poza ustawowymi kryteriami. Trudno byłoby wówczas mówić o realnym instrumencie dyscyplinującym, skoro czas na pierwszym etapie postępowania mógłby pozostawać poza okresem 65 dni. W tym miejscu konieczne jest uwzględnienie, że skarżący organ formułuje tezę o niekompletności formalnej wniosku w kontrze do ustaleń, które przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaakceptował stanowisko organów, że wniosek inwestora nie był obarczony brakami formalnymi, a początek biegu terminu 65 dni należało wiązać z dniem złożenia wniosku, to jest z dniem 2 czerwca 2021 r. Skarżący organ nie postawił w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, które mogłyby podważać ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji zarzut pierwszy, choć ujęty jako naruszenie prawa materialnego, opiera się w istocie na stanie faktycznym, który nie wynika z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Z tego względu nie może prowadzić do skutecznego podważenia rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, nawet przy przyjęciu, że wniosek wymagał uzupełnienia, w realiach sprawy rozstrzygające znaczenie ma to, czy ewentualne braki były tego rodzaju, że uniemożliwiały organowi podjęcie czynności zmierzających do nadania sprawie biegu. Sąd pierwszej instancji odtworzył tok postępowania w sposób pozwalający stwierdzić, że organ był w stanie podejmować czynności procesowe i skorzystał z instrumentów przewidzianych w Prawie budowlanym, w tym z wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. dnia 14 października 2021 r., wyznaczając inwestorowi termin do dnia 15 listopada 2021 r. na usunięcie nieprawidłowości. Już ta okoliczność wskazuje, że sprawa nie mieści się w kategorii sytuacji, w której brak wniosku byłby tego rodzaju, że organ nie mógłby nawet zidentyfikować wnioskodawcy lub sformułować wezwania umożliwiającego procedowanie. W takich warunkach nie ma podstaw do przesuwania początku biegu terminu, natomiast uzasadnione jest wyłączenie, w ramach art. 35 ust. 8 P.b., okresu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy dokonały takiego odliczenia, a skarżący organ nie wykazał, aby na gruncie art. 35 ust. 8 P.b. należało odliczyć także inne okresy, które miałyby charakter relewantny dla oceny zwłoki. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. w zakresie początku biegu terminu 65 dni jest nieusprawiedliwiony. W świetle zaskarżonego wyroku prawidłowo przyjęto, że ustawowy termin należy liczyć od dnia złożenia wniosku, a ewentualne okresy niewliczane rozlicza się w ramach art. 35 ust. 8 P.b., bez konstruowania nieprzewidzianej w ustawie zasady, zgodnie z którą każdy wniosek wymagający uzupełnienia powodowałby rozpoczęcie biegu terminu dopiero od daty uzupełnienia. Zarzuty drugi i trzeci skargi kasacyjnej pozostają ze sobą w związku. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wymiarze 73 dni, mimo że opóźnienie miało wynikać z przyczyn niezależnych od organu. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 35 ust. 8 P.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uznania, że okoliczności związane z funkcjonowaniem urzędu w warunkach wzmożonego wpływu spraw oraz problemów kadrowych stanowiły przyczyny niezależne od organu, a zatem powinny skutkować wyłączeniem określonych okresów z biegu terminu. Skarżący organ rozwija tę argumentację, akcentując wpływ epidemii COVID-19 na organizację pracy, wzrost absencji pracowników oraz konieczność obsługi zadań w warunkach szczególnej presji ilościowej. Starosta wskazuje także, że zwłoka w rozumieniu art. 35 ust. 6 P.b. ma być związana z opóźnieniem zawinionym, a skoro organ dochował należytej staranności w zarządzaniu urzędem, to sankcja finansowa nie powinna go obciążać. W świetle zaskarżonego wyroku nie ma podstaw do podzielenia tej argumentacji. Po pierwsze, konstrukcja art. 35 ust. 6 i 8 P.b. wskazuje na model odpowiedzialności oparty na obiektywnym stwierdzeniu przekroczenia terminu 65 dni, po uwzględnieniu wprost wskazanych wyłączeń. Ustawodawca ukształtował tę instytucję jako instrument dyscyplinujący organ administracji architektoniczno-budowlanej, a wyłączenia przewidział w sposób enumeratywny. W takim ujęciu nie ma podstaw do wprowadzania dodatkowej przesłanki w postaci badania winy organu w znaczeniu subiektywnym, ani do konstruowania ogólnej klauzuli zwalniającej z kary z uwagi na dochowanie staranności organizacyjnej. Prawnie relewantne są wyłącznie te okoliczności, które mieszczą się w zakresie art. 35 ust. 8 P.b. i które dają się wykazać w konkretnej sprawie jako przyczyny opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, ewentualnie jako okresy zawieszenia postępowania lub terminy przewidziane prawem do dokonania określonych czynności. Po drugie, pojęcie "przyczyn niezależnych od organu" z art. 35 ust. 8 P.b. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Jest to wyjątek od zasady, że wniosek o pozwolenie na budowę ma być rozpoznany w ustawowym terminie. Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się do rozumienia tego pojęcia jako obejmującego zdarzenia zewnętrzne względem organu, pozostające poza sferą jego organizacyjnego oddziaływania, które mają realne i bezpośrednie znaczenie dla możliwości prowadzenia danego postępowania. W tym ujęciu typowe trudności w funkcjonowaniu urzędu, obejmujące przeciążenie sprawami, rotację kadrową, absencję pracowników, ograniczenia budżetowe, nie stanowią same przez się przyczyn niezależnych od organu. Są to zjawiska należące do sfery organizacji pracy, za którą odpowiada organ wykonujący zadania publiczne. Nie mogą one przerzucać na inwestora negatywnych konsekwencji w postaci ograniczenia gwarantowanego ustawą prawa do rozpoznania wniosku w rozsądnym czasie. Nie oznacza to, że ocena przyczyn niezależnych od organu ma charakter całkowicie abstrakcyjny i oderwany od realiów. Musi ona odnosić się do konkretnej sprawy. Może się zdarzyć, że zespół wyjątkowych okoliczności, w tym o charakterze zewnętrznym, doprowadzi do realnej niemożności podjęcia działań w określonym czasie. Takie okoliczności muszą być jednak wykazane w sposób pozwalający na powiązanie ich z przebiegiem danego postępowania oraz z zakresem konkretnych czynności, których organ nie mógł wykonać. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby Starosta wykazał istnienie takich zdarzeń w odniesieniu do spornego postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że pierwszą czynność w sprawie Starosta podjął dopiero dnia 14 października 2021 r., a więc po upływie 134 dni od dnia wpływu wniosku. W świetle art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. oraz zasady szybkości postępowania, taki odstęp czasu pomiędzy złożeniem wniosku a podjęciem pierwszych działań nie może być uznany za przejaw sprawnego i wnikliwego procedowania. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie przy ocenie, czy opóźnienie wynikało z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli organ przez dłuższy czas nie podejmuje podstawowych czynności, a następnie powołuje się na ogólne trudności organizacyjne, to trudno uznać, że zidentyfikowano i wykazano zewnętrzne przeszkody, które uniemożliwiły prowadzenie konkretnego postępowania. Skarżący organ eksponuje wpływ pandemii COVID-19 i powiązanych z nią absencji pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do tego wprost, wskazując, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawnoadministracyjnych w związku z regulacjami przyjętymi w okresie epidemii obejmowało czas od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., natomiast wniosek w tej sprawie złożono dnia 2 czerwca 2021 r. Z tej perspektywy Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że skarżący organ nie może powoływać się na tę szczególną regulację jako usprawiedliwienie zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Argumentacja skarżącego organu, która zmierza do nadania epidemii znaczenia równoważnego przyczynom niezależnym od organu w każdym postępowaniu prowadzonym w późniejszym okresie, jest zbyt daleko idąca. Nawet przy przyjęciu, że epidemia wywołała skutki organizacyjne o charakterze utrzymującym się w dłuższej perspektywie czasowej, to art. 35 ust. 8 P.b. wymaga wykazania, że właśnie te okoliczności, w odniesieniu do tej sprawy, powodowały opóźnienie kwalifikowane jako niezależne od organu. Sąd pierwszej instancji takiej zależności nie stwierdził, a z ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku wynika, że istotnym elementem przebiegu sprawy była bezczynność na początkowym etapie, wyrażająca się w niepodejmowaniu czynności przez kilka miesięcy. Nie przekonuje także argument, w którym skarżący organ odwołuje się do pojęcia siły wyższej i do rozważań o charakterze ogólnym, czerpanych z dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości. W postępowaniu dotyczącym kary z art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. decydujące znaczenie ma treść przepisów Prawa budowlanego, w szczególności zakres wyłączeń w art. 35 ust. 8 P.b. Wprowadzenie do tej konstrukcji dodatkowych, niewynikających z ustawy kryteriów, opartych na ogólnej klauzuli "siły wyższej" rozumianej w sposób autonomiczny, prowadziłoby do rozszerzającej interpretacji wyjątku, a tym samym do osłabienia gwarancyjnego charakteru terminu 65 dni. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że przesłanki z art. 35 ust. 8 P.b. nie obejmują okoliczności związanych z trudnościami organizacyjnymi, nawet jeśli w tle tych trudności występują zdarzenia takie jak pandemia COVID-19. Skądinąd w rozważanej sprawie związek zwłoki w załatwieniu wniosku z pandemią nie jest dostatecznie skonkretyzowany, aby mógł usprawiedliwiać nierozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie trzeciego kwartału 2021 r. Podobnie należy ocenić argument skarżącego organu dotyczący kondycji finansowej jednostki oraz skali kar nakładanych w szerszym wymiarze. Są to okoliczności niemieszczące się w dyspozycji art. 35 ust. 8 P.b. i nie mogą prowadzić do zmniejszenia liczby dni zwłoki w rozumieniu art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakcentował brak uznaniowości w tym mechanizmie. Jeżeli po dokonaniu rozliczenia terminu 65 dni, z uwzględnieniem ustawowych wyłączeń, stwierdzono zwłokę, to Wojewoda jest zobowiązany do wymierzenia kary. W tak ukształtowanym modelu ocena celowości czy dolegliwości sankcji, w tym rozważania o tym, że reakcja organu nadzoru następuje po upływie dłuższego czasu od wydania decyzji, nie stanowią prawnie relewantnych przesłanek weryfikacji zastosowania art. 35 ust. 6 i 8 P.b. Z uwagi na wcześniejsze ustalenia, zarzut drugi nie może odnieść skutku. Skoro Starosta nie wykazał, aby w sprawie zachodziły dodatkowe, niewliczane okresy z art. 35 ust. 8 P.b., a Sąd pierwszej instancji zaakceptował sposób obliczenia zwłoki przez organy oraz ocenę, że nie istniały inne relewantne przyczyny niezależne od organu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. został niewłaściwie zastosowany przy ustaleniu liczby dni zwłoki. Zarzut trzeci, stanowiący w istocie próbę nadania przesłance "przyczyn niezależnych od organu" znaczenia obejmującego trudności kadrowe i przeciążenie sprawami, również jest nieusprawiedliwiony, ponieważ prowadzi do rozszerzenia wyjątku z art. 35 ust. 8 P.b. poza jego ustawowy sens i poza kryteria, które wynikają z funkcji gwarancyjnej terminu w sprawach pozwoleń na budowę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.