II OSK 1220/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 425/24 w sprawie ze skargi V.L. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz V.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 marca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 425/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. L. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku cudzoziemca w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt 3); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4); oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części uwzględniającej skargę, tj. w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 – dalej "ustawa o pomocy") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, który jest obywatelem Ukrainy przybyłym do Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa w 2022 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemca na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zainicjowanej wnioskiem z dnia 11 lipca 2023 r., mimo, że stosownie do wskazanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości kwestionując podniesione w niej zarzuty. Wniesiono również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd pierwszej instancji uznał również, że odniesienie tych przepisów do wszystkich cudzoziemców byłoby niezgodne z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) – dalej "nowelizacja z 15 maja 2024 r.", nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek cudzoziemca o zmianę zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu 11 lipca 2023 r. Pismem z 25 sierpnia 2023 r. Wojewoda Pomorski skierował zapytania do organów opiniujących. Następnie 5 lipca 2024 r. cudzoziemiec wniósł ponaglenie, a 25 października 2024 r. skargę do WSA w Gdańsku. Decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została natomiast wydana 26 maja 2025 r. Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 6 miesięcy. Jednakże począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń pobytowych cudzoziemców m.in. zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. nie doszło do bezczynności organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r., kiedy to termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia rozpoczął bieg stwierdzić należy, że ten 6-miesięczny termin upłynął 31 grudnia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została wydana 26 maja 2025 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy. Skoro WSA w Gdańsku prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W zakresie natomiast zakwalifikowania bezczynności jako rażącej (pkt 2 sentencji), Wojewoda nie postawił w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. To samo dotyczy przyznania sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji), gdyż nie postawiono zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd NSA nie był uprawniony do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności oraz przyznanej sumy pieniężnej. Podsumowując stwierdzić należy, że Wojewoda pozostawał w bezczynności, co zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, co prawda przy przyjęciu odmiennych relewantnych ustaleń faktycznych oraz prawnych. Niemniej mimo częściowo błędnego uzasadnienia ostatecznie wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.