II OSK 1228/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/24 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 października 2024 r., znak SKO.ZP/415/421/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 1 października 2024 r., znak SKO.ZP/415/421/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty Myślenickiego z 25 lipca 2024 r. znak GM.6123.5.Mi.77.2024, w którym to po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy R.: I. odmówiono pozytywnego uzgodnienia – w zakresie ochrony gruntów rolnych – projektu decyzji o ustaleniu na rzecz A.M. warunków zabudowy dla części działki nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IVa w miejscowości M., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego nN, projektowanego przyłącza wody ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków, szczelnych zbiorników na wody opadowe – w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji nr 40/24 z 8 lipca 2024 r., znak RGPRiOŚ.6730.40.2024 o ustaleniu warunków zabudowy oraz II. odstąpiono od uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedsięwzięcia inwestycyjnego opisanego w pkt I: na części działki nr ewid. [...] w części posiadającej klaso-użytek "N". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 1 października 2024 r., nr SKO.ZP/415/421/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi i zawartemu w jego uzasadnieniu poglądowi prawnemu, będącemu podstawą rozstrzygnięcia Sądu i uchylenia postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji zarzucono: – naruszenie prawa materialnego, a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409, dalej: "u.o.g.r.l." – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy) przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji nie wykazały, iż ochrona gruntu rolnego, jakim jest teren inwestycji, uzasadnia odmowę pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; – naruszenie prawa materialnego, a to: art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uzasadnienie postanowienia Kolegium nie spełnia wymogów tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji słusznie wskazał na wadliwości postanowień organów obu instancji tkwiące w uzasadnieniach zakwestionowanych orzeczeń. Otóż organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie Starosty, skoncentrował się wyłącznie na poprzednich odmowach uzgodnień warunków zabudowy, które dotyczyły zarówno działki inwestora, jak i terenu sąsiedniego oraz na pozytywnej kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1493/23. Kolegium rozpatrując zażalenie nie odniosło się zaś do motywów uzasadniających postanowienie Starosty. Natomiast Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli trafnie wskazał na wadliwą i niejasną argumentację, jaką posłużył się organ I instancji, z której wynika między innymi, że grunt znajdujący się w granicach terenu będącego przedmiotem postępowania "nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" (s. 1 postanowienia Starosty). Należy też zgodzić się z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zajęcie stanowiska przez organ właściwy do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy (por. m.in. wyroki NSA z: 25.07.2024 r., II OSK 1542/23, LEX nr 3826536; 27.11.2024 r., II OSK 2626/23, LEX nr 3823526 oraz z 18.03.2025 r., II OSK 485/24, LEX nr 3849629). Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach uznania administracyjnego muszą być poprzedzone wszechstronną i dogłębną oceną wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 2.02.1996 r., II SA 2875/95, LEX nr 895901), przy czym szczególną rolę w tych rozstrzygnięciach odgrywa ich zgodność z interesem społecznym i słusznym interesem strony (zob. przykładowo wyroki NSA z: 27.02.1998 r., III SA 395/97, LEX nr 44819 oraz z 16.11.1999 r., III SA 7900/98, LEX nr 47243). Dlatego też rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego powinny być przekonująco i jasno uzasadnione co do faktów, ale również co do prawa (wyrok NSA z 28.06.2023 r., I OSK 1516/22, LEX nr 3848542), zaś wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na przewidzianych prawem kryteriach. Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że ani postanowienie Kolegium ani poprzedzające je postanowienie Starosty, nie sprostały wymogom rozstrzygnięcia podejmowanego w warunkach uznania administracyjnego. Z uzasadnień obu postanowień nie wynika by rozstrzygnięcia te były wynikiem wnikliwego wyważenia interesu społecznego oraz interesu inwestora. Ponadto, uwzględnienie przy odmowie uzgodnienia, a następnie przy utrzymaniu postanowienia w tym przedmiocie, ustaleń nieobowiązującego planu miejscowego oraz ustaleń studium, niebędącego aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie niemogącego być podstawą rozstrzygnięcia wpływającego na prawną sytuację podmiotu spoza systemu administracji publicznej, nie znajduje podstaw w porządku prawnym, obowiązującym na dzień podejmowania tychże rozstrzygnięć. Należy też zgodzić się z Sądem I instancji, że zaskarżony wyrok nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia sprawy, albowiem będzie on wynikał z ponownego rozpatrzenia wniosku Wójta, w toku którego zostaną uwzględnione uwagi sformułowane przez Sąd I instancji. Z tych też względów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., albowiem organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny, że ochrona przedmiotowego gruntu uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.