II OSK 1237/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 165/25 w sprawie ze skargi L.X. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz L.X. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 165/25, po rozpoznaniu skargi L.X. (skarżąca, cudzoziemka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w termie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2 i 4 oraz zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) niezastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm., zwana dalej: "ustawą o pomocy") w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854, zwana dalej: "ustawą zmieniającą z 2024 r."), poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągle trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów; 2) błędną wykładnię art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wobec uznania, że ww. przepis wymaga uwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności istniejących w chwili orzekania w sprawie, podczas gdy treść art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie zawiera takiego wymogu, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że mamy do czynienia z przewlekłością organu, w sytuacji gdy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy wykluczał możliwość stwierdzenia bezczynności; 3) błędne zastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy w związku z art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych zainicjowanych wnioskami cudzoziemców powodują, że strona pozbawiona jest prawa do sądu, co narusza zasadę proporcjonalności i prawa do sądu, podczas gdy przepis art. 100d ustawy o pomocy nie narusza ww. przepisów Konstytucji RP; 4) wadliwe zastosowanie art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP, w sytuacji gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich; 5) art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w ww. przepisie (a wcześniej w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1, zwana dalej: "dyrektywą 2011/98/UE"), a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy o pomocy, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy; 6) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w związku z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, poprzez uznanie, że przepis art. 100d ustawy o pomocy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy; 7) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, 8) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła "bezczynność" organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął; 9) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w lakonicznym, zdawkowym i uniemożliwiającym prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza w kontekście uznania przewlekłości postępowania za rażącą; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. "37 ust. 1 pkt 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 100d ustawy o pomocy, poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisie szczególnym (art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ustawy o pomocy, polegające na nieoddaleniu skargi na "bezczynność" organu, mimo że na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, względnie, gdy z "bezczynnością" nie mieliśmy do czynienia; 3) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi co było rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów ustawy o pomocy, podczas gdy skarga powinna być oddalona; 4) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35, art. 7, art. 77, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 112a, co spowodowało stwierdzenie "bezczynności" organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego; 5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 - 3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, polegające na nieoddaleniu skargi na "bezczynność" organu, mimo że postępowanie administracyjne, biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy; 6) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 100d ustawy o pomocy, poprzez ich wadliwe zastosowanie, w sytuacji gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia "bezczynności". Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej skupiające się na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania art. 100d ustawy o pomocy ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE. Mianowicie Sąd Wojewódzki takiego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł i w ogóle nie wypowiadał się co do ww. dyrektywy. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podkreślić należy - podobnie jak Sąd I instancji - na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn. akt.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (orzeczenia dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia, wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy zmieniającej z 2024 r. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zgodności art. 100d (i obowiązującego wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy z ww. przepisami Konstytucji budziła wątpliwości w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych już od dnia wejścia tej ustawy w życie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 142/24, WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 191/23, WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 439/23). W konsekwencji w aktualnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie przyjmuje, że oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przyjmując słuszność tego stanowiska należy zauważyć, że cudzoziemka złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 8 października 2024 r. Z karty przeglądowej organu wynika, że 11 października 2024 r. nadano numer sprawie, a 25 listopada 2024 r. wprowadzono wniosek do SI Pobyt. W dniu 26 czerwca 2025 r. oraz 17 września 2025 r. do organu wpłynęły ponaglenia. 24 września 2025 r. cudzoziemka złożyła skargę do WSA w Gliwicach. Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Słusznie także wskazał Sąd I instancji, że od dnia 8 października 2024 r. ciążył na organie obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. w CBOSA). Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym takich, które zmierzałyby do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym szczególności nie wezwał skarżącej do osobistego stawiennictwa w urzędzie wojewódzkim. Analiza przepisu art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wskazuje, że Wojewoda powinien podjąć działania w celu uzupełnienia wszelkich wymogów wynikających z tej ustawy oraz braków formalnych wniosku. Co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Żadne rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane do dnia wyrokowania przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a nie mając informacji o wydaniu decyzji na dzień wydania wyroku zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że okoliczności te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na przewlekłość po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej zwłoki organu, została wyłączona. Sąd Wojewódzki zasadnie uwzględnił natomiast wspomniane argumenty, stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie rozstrzygnięcie Sądu jest korzystne dla Wojewody. Zauważyć także należy, że skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd I instancji, orzekając w dniu 23 lutego 2026 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę i zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Sąd Wojewódzki należycie wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia. Zarzut w tym przedmiocie został sformułowany w oderwaniu od stanu sprawy - Sąd nie uznał "przewlekłości postępowania za rażącą". Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji) orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.