II OSK 1254/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 297/23 w sprawie ze skargi V. T. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 297/23, w wyniku rozpoznania skargi V. T. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka – obywatelka Republiki Białorusi, wnioskiem z 15 listopada 2022 r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. W tym samym dniu organ poinformował o treści art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.), art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p. lub ustawa o pomocy) oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku. Pismem z 7 grudnia 2022 r. zwrócono się w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Strona wniosła ponaglenie z 6 lutego 2023 r., następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 19 czerwca 2023 r. na przewlekłość Wojewody. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na przewlekłość Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem sądu I instancji zdarzenie prawne w postaci stanu przewlekłości zaistniało po 15 kwietnia 2022 r. (wniosek wpłynął do organu 15 listopada 2022 r.), zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p.. W szczególności sąd wojewódzki podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Tym samym, biorąc pod uwagę okoliczność złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w czasie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy, a przy tym bez względu na narodowość cudzoziemca występującego z takim wnioskiem, w ocenie sądu I instancji, wykluczona została możliwość stwierdzenia w postępowaniu sądowym stanu przewlekłości organu administracji, co uzasadnia oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej; 2) art. 1 u.o.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżąca jest obywatelką Republiki Białorusi, a nie obywatelką Ukrainy i nie przybyła do Polski ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Skarżąca przybyła do Polski w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 2. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1a, ust. 2 - 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 2 - 4 u.o.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż bieg terminów w postępowaniu pobytowym obywatelki Republiki Białorusi nie rozpoczął się lub we wszczętym postępowaniu bieg terminów uległ zawieszeniu, z uwagi na przepisy tej ustawy, podczas gdy ww. ustawa nie ma zastosowania do skarżącej albowiem skarżąca jest obywatelką Republiki Białorusi, a nie obywatelką Ukrainy i nie przybyła do Polski ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Skarżąca przybyła do Polski w celu podjęcia pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 2) art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż bieg terminu 60 dni w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę uległ zawieszaniu do 30 czerwca 2024 r. i pomimo, że wniosek pobytowy był złożony w dniu 15 listopada 2022 r., to decyzja administracyjna nie zapadła do dnia dzisiejszego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy; ewentualnie przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania WSA we Wrocławiu do zbadania przewlekłości, której dopuścił się Wojewoda oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Ponadto w celu należytego rozpatrzenia sprawy wniosła o dopuszczenie dowodu z całości akt sprawy dotyczącej wniosku z 15 listopada 2022 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. NSA zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Kluczowe bowiem stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że sporne przepisy tj. art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko osób, będących obywatelami Ukrainy, które przybyły na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - jest prawidłowe i w konsekwencji zasadnie skutkowało oddaleniem skargi. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 15 listopada 2022 r., czyli w dacie, kiedy już obowiązywał art. 100c u.o.p.. Z dniem zaś 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d u.o.p.. Powyższe przepisy ustawy o pomocy, w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących przewlekłości (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.o.p.). W ujęciu historycznym należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istotnym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100c i art. 100d u.o.p.. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie, natomiast skarżąca kasacyjnie twierdzi, że przepisy powyższe dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem skarżąca jest obywatelem Republiki Białorusi. Stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). Mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwoliły na czasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak przyjął NSA we wskazanym wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d u.o.p. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym, dotyczącym obywateli Ukrainy. Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy tego projektu (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy. Taka wykładnia odnosi się także do kolejnej zmiany ustawy o pomocy, wprowadzającej nowy przepis, tj. art. 100d, a także kolejnych nowelizacji tego przepisu, bowiem konstrukcja tego przepisu oraz brzmienie jest analogiczne. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i art. 100d u.o.p. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z odczytania w kontekście innych przepisów ustawy o pomocy. Przede wszystkim w normie tej mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz wprowadzony potem art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepis art. 100c, a potem 100d ustawy o pomocy dotyczył wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP. Z tych wszystkich przyczyn status skarżącej kasacyjnie ze względu na obywatelstwo pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy. Oznacza to, że WSA we Wrocławiu nie naruszył art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2-4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2-4 u.o.p. poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie. Przeszkodę w wywiedzeniu środka prawnego jakim jest skarga na przewlekłość, sąd I instancji ukonstytuował w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 1 ustawy o pomocy oraz art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c.. Sąd wojewódzki biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia sprawy) oraz datę wyrokowania zasadnie stwierdził, że zaprzestanie czynności czy dokonywanie ich z opóźnieniem nie mogło stanowić przesłanki do wywiedzenia skargi na przewlekłość (art. 100c ust. 4 i art.100d ust. 4 ustawy o pomocy). W kwestii naruszenia art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej to powyższy zarzut nie został w ogóle uzasadniony. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do skarżącego kasacyjnie należy prawidłowe skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5394/21). Na zakończenie należy przypomnieć, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tym samym bezprzedmiotowy jest wniosek o dopuszczenie dowodu z całości akt, które stanowią akta administracyjne przedmiotowej sprawy i stanowiły podstawę procedowania zarówno przez WSA we Wrocławiu, jak i NSA. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.