II OSK 1266/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła, sędzia WSA (del.) Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1201/22 w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2023 r. Sygn. akt VII SA/Wa 1201/22 oddalił skargę M. P. (zwanego dalej: "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zwanej dalej: "uchwałą" lub "Studium"). Skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały, w części dotyczącej należącej do niego działki nr [...], położonej na terenie oznaczonym w Studium symbolem [...], zarzucił zaskarżonej uchwale, istotne naruszenie trybu i zasad jest sporządzania tj. art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p."), w związku z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. i art. 11 pkt 7 u.p.z.p. Naruszenie to polegać miało na braku ponownego wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu oraz sporządzeniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w oparciu o nieprawidłowe dane, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie [...] oraz działce skarżącego, a tym samym naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020r. poz. 1740 zwanego dalej "Kc") oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., zwanej dalej "Konstytucją RP"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając powyższą skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do jej uwzględnienia, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Sąd wyjaśnił, że skarżący uzasadnienie naruszenia jego interesu prawnego opierał na tezie, że jego działka została w sposób nieuzasadniony pozbawiona możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - co skarżący łączy z faktem - przystąpieniem organu do uchwalenia planu miejscowego obejmującego powyższy obszar. Tymczasem zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów należąca do skarżącego działka w całości stanowi użytek leśny (Ls) klasy V. Grunty leśne, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.; zwanej dalej "u.o.g.r.l"), podlegają ochronie Ochrona ta polega na "ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne". Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (...) gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. "Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Dla należącej do skarżącego działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc aktualnie skarżący nie ma możliwości zabudowy tej działki. Oznacza to, że nie ma "realnych i zdatnych do wskazania dóbr prawnych, z których korzysta", a których - jak twierdzi - uchwała go pozbawiła. Sąd dokonał analizy i porównania ustalenia Studium objętych uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. (dalej: "Studium z 2014 r.") z brzmieniem zaskarżonego i wyjaśnił, że ustalenia te nie uległy zmianie. W ocenie Sądu porównanie zapisów Studium z 2014 r. i obecnego Studium prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona uchwała nie narusza także ustawowych zasad sporządzania studium ani trybu jego sporządzania. Sąd wskazał, że wymogi procedury uchwalania zmiany studium zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Miasta [...] i jej organ wykonawczy – Prezydenta Miasta [...] Dokonano stosownych ogłoszeń, wyznaczono wystarczający termin na składanie wniosków. Zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu studium - o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Podkreślono, że procedura przyjęcia studium nie przewiduje obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku dokonania zmian w przedstawianym projekcie, w tym także w wyniku uwzględniania uwag do projektu studium. Dalej Sąd ten stwierdził, że choć nie można definitywnie wykluczyć potrzeby ponowienia czynności planistycznej, jednak braku ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w światle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej jako istotnego naruszenia trybu postępowania. Dlatego też za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi odnoszący się do braku ponownego wyłożenia projektu Studium. Skarżący nie zgłaszał uwag do projektu Studium ani nie uczestniczył czynnie na poszczególnych etapach opracowywania projektu. Sąd wyjaśnił także, że w zakresie zgłoszonych uwag, uwzględniona uwaga (l.p. [...] w Zarządzeniu) dotyczyła doprecyzowania na mapie, dla jakich działek na terenie [...] Studium dopuszcza zabudowę wielorodzinną małogabarytową na działkach gminnych. Uwagę zgłosił właściciel działki nr [...] z obr. [...]. Działka ta nie graniczy z działką [...], znajduje się w sąsiednim kwartale zabudowy. Efektem uwzględnienia uwagi było wprowadzenie na planszy "Kierunki rozwoju miasta - struktura funkcjonalnoprzestrzenna "rysunek 3" odpowiedniego oznaczenia. Zaznaczone zostały wyłącznie działki gminne z istniejącą zabudową wielorodzinną małogabarytową: działki nr [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Natomiast z projektu tekstu zmiany Studium (str. 25 TOM II – KIERUNKI wersja wyłożona do publicznego wglądu) z rozdziału 3.3.2.2. usunięto dopisane w ramach zmiany Studium zdanie: "Na działkach gminnych zlokalizowanych na obszarze [...] dopuszcza się zabudowę wielorodzinną małogabarytową". W efekcie uwzględnienia uwagi brzmienie ustaleń zmiany Studium dla "Rejonów przyrodniczo-mieszkaniowych", w tym dla wydzielenia [...] powróciło do brzmienia obowiązującego w Studium z 2014 r. (z wyjątkiem zmiany oznaczenia wydzielenia z [...] na [...]). Uwzględniając w całości uwagę z pozycji [...], Prezydent uwzględnił dwa podpunkty, wspomnianej przez Skarżącego uwagi wymienionej w l.p. [...] Zarządzenia. Uwagę zgłosił właściciel działek nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...]. Na skutek częściowego uwzględnienia uwagi dla kilku wydzieleń, zmiany Studium dokonano identycznego zabiegu, jak dla wydzielenia [...], tj. na rysunku "Kierunki" oznaczono działki gminne z istniejącą zabudową wielorodzinną małogabarytową. Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż zaskarżona uchwała uniemożliwiła skarżącemu realizację planowanej zabudowy wielorodzinnej na należącej do niego działce, Sąd ponownie podkreślił, że działka ta w całości stanowi użytek leśny, podlegający ochronie na podstawie u.o.g.r.l., która ogranicza przeznaczenie gruntów na cele nieleśne. Ponadto, przy określaniu kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art 10 ust. 1 u.p.z.p. "uwzględnia się uwarunkowania wynikające z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,(...) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego, stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury (...), występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych". Wbrew twierdzeniom skargi w strefie wydzielenia [...], zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest wyjątkiem od zasady i jest dopuszczona jako zabudowa wielorodzinna istniejąca, przy czym dotyczy to zachowanej przedwojennej drewnianej i murowanej zabudowy pensjonatowej będącej własnością gminy miejskiej [...] (okoliczność nie była zanegowana przez skarżącego). Wprawdzie w wyniku uwzględnienia wniosków mieszkańców i konserwatora zabytków (jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę), zmiana Studium ograniczyła możliwość lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w historycznie ukształtowanych osiedlach [...], ale nie dotyczy to nieruchomości skarżącego. Sąd podzielił zatem twierdzenia organu, że zarzut naruszenia art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., nie znajduje żadnego potwierdzenia w faktach. Dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu zostało uwzględnione w kierunkach zagospodarowania przestrzennego wydzielenia [...], gdyż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych dominuje w istniejącym zagospodarowaniu tego rejonu [...]. Wbrew temu co wywodzi skarżący nie doszło do przekroczenia "władztwa planistycznego" przy uchwalaniu Studium, gdyż skarżący ma i miał działkę leśną, zarówno w Studium z 2014 r., jak i zaskarżonym. W obu uchwałach nie przewidywano zaś aby działka skarżącego przeznaczona była do zabudowy wielorodzinnej. Rada Miasta dostatecznie wyjaśniła kierunek przekształceń funkcjonalnych. Wyjaśniono, że prawo własności jest chronione art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ale Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Procedując w procesie planistycznym ustawodawca nakazał również uwzględnienie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Sąd podkreślił, że skarżący na etapie procedowania nad zmianą Studium nie zgłaszał uwag, wniosków do projektu uchwały, nie uczestniczył w dyskusji publicznej. Aktualnie zaś z faktu posiadania działki leśnej, na której dopuszcza się zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, co wynikało ze Studium z 2014 r. i obecnego, niezasadnie dopatruje się naruszenia zasady proporcjonalności. Wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu, treść zmiany Studium znajduje także oparcie w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 10 ust 5 pkt 1-5 u.p.z.p.. Skarżący wskazywał, że wadą bilansu jest użycie do określenia potrzeb w zakresie nowej zabudowy danych demograficznych z 2016 r., które zakładały wzrost liczby ludności, podczas gdy począwszy od 2017 r. notowany jest spadek liczby ludności [...]. Z kolei Rada w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej wyjaśniła, że nie można wykluczyć wahań w liczbie ludności [...] w najbliższych latach. W prognozie opracowanej w 2017 r., przedstawiona prognoza demograficzna dla miasta [...] wykazuje, że może ona ulec pewnym zmianom, przy czym na wzrost lub spadek liczby mieszkańców będzie miała sytuacja gospodarcza gminy, bowiem: w sytuacji istotnego ożywienia gospodarczego gminy (związanego m.in. z nowymi inwestycjami) może nastąpić wzrost liczby mieszkańców; w sytuacji stabilizacji gospodarczej gminy demografia będzie podobna do prognozy określonej w niniejszym opracowaniu; w sytuacji regresu gospodarczego może nastąpić intensywny odpływ ludności, szczególności w grupie ludności od 19 do 24 lat". Organ zaznaczył, że zmiana Studium sporządzona była na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Bilans wykonywany jest w fazie identyfikacji uwarunkowań rozwoju gminy, dlatego użycie danych z 2016 roku do bilansu było jak najbardziej uzasadnione. Istota problemu w tym przypadku sprowadza się do wyników bilansu. Otóż mimo, iż potrzeby miasta [...] w zakresie zapotrzebowania na nową zabudowę (w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.) oszacowano przy założeniu, że ludność miasta będzie rosnąć do 2045 r., to suma chłonności położonych na terenie [...] obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (w rozumieniu art 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.) oraz chłonności położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscówkach pod zabudowę (w rozumieniu art. 10 ust 5 pkt 3 u.p.z.p.) była większa niż maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nowa zabudowę, co zgodnie z art. 10 ust 5 pkt 4 lit. a) u.p.z.p. uniemożliwia przewidywanie lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych. Zastosowanie w bilansie danych zakładających zamiast wzrostu spadek ludności, tylko dobitniej wykazałaby, że w ramach zmiany Studium, zgodnie z art 10 ust. 5 pkt 4 lit a) u.p.z.p., nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy. Sąd wskazał, że działka skarżącego znajduje się w granicach terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które tworzą obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej – w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., co oznacza, że postanowienia zmiany studium wynikające z bilansu nie mają znaczenia dla przeznaczenia terenu pod zabudowę w tym obszarze. Zatem nie został naruszony interes skarżącego, bowiem należąca do niego działka usytuowana jest w granicach terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które tworzą obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej – w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.. W skardze kasacyjnej wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.;Ppsa), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa oraz w zw. z art. 27, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 3, ust. 4 pkt 4, art. 3 ust. 1 u.p.z.p., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji wniesionej skargi, mimo naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały - zasad sporządzania studium oraz trybu jego sporządzania, pominięcie czynników obowiązujących w procedurze planistycznej oraz przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego; 2. art. 147 § Ppsa, w zw. z art. 3 § 1 Ppsa, w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na wadliwym skontrolowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały (w zaskarżonej części) i błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania Studium, podczas gdy przy uchwaleniu Studium doszło do przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego" oraz zasad proporcjonalności i równości, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez brak wprowadzenia możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla jego działki, przy przeznaczeniu części terenu [...] pod ten rodzaj zabudowy. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, naruszenie prawa materialnego: art. 11 pkt 7-9 u.p.z.p., w związku z art. 27 u.p.z.p. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta [...] nie była zobowiązana ponownie wyłożyć projektu Studium do publicznego wglądu po wprowadzeniu istotnych zmian w jego treści, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 3, ust. 4 pkt 4), art. 10 ust. 1 pkt 1), ust. 2 pkt 1) lit. a i b oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 K.c., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta [...] uwzględniła uwarunkowania rozwoju terenu w sposób wymagany obowiązującymi przepisami prawa, gdy tymczasem uwarunkowania te nie zostały wzięte pod uwagę w kierunkach zagospodarowania przestrzennego, a konsekwencją powyższego jest nieuzasadnione ograniczenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie [...]; art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) oraz ust. 2 pkt 1) lit. b i b, ust. 5 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego uznania, że Rada Miasta [...] sporządziła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, gdy tymczasem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony w oparciu o nieprawidłowe dane; art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) w zw. z art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 2 pkt 1, pkt 9, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka skarżącego w całości stanowi użytek leśny i podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która ogranicza przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że leśny użytek działki położnej w mieście [...], wynikający z ewidencji gruntów w żadnym razie nie wyklucza możliwości zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, a tym samym możliwe było przeznaczenie tej działki pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, tym bardziej w sytuacji, w której działka ta została przewidziana w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która również wymaga zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: "Usg") w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, 9 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 27 u.p.z.p. i art. 140 Kc, przez ich błędne zastosowanie i w rezultacie błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżącego i nie świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego, podczas gdy w granicach terenu [...] przewidziano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z pominięciem działki Skarżącego, co narusza zasadę proporcjonalności oraz świadczy o zaniechaniu należytego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i prywatnym i o braku uzasadnienia przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należącej do niego działki, położnej na terenie oznaczonym symbolem [...] - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (na podstawie art. 188 Ppsa); 2. w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku sformułowanego w pkt (1) - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano na argumentację mającą uzasadniać podniesione zarzuty. Po upływie terminu określonego w art. 179 Ppsa, pismem z 16 maja 2023 r. (data nadania pisma) organ wniósł odpowiedz na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu, pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, która została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 Ppsa tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz na naruszeniu przepisów postępowania. Istota sprawy sprowadza się de facto do oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowano w ścisłym związku z tymi pierwszymi. Otóż skarżący kasacyjnie twierdzi, że uchwalając zaskarżone Studium z naruszeniem zasad i trybu określonego w u.p.z.p., doprowadzono do naruszenia podstawowej wartość, jaką uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określoną w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., tj. przysługujące mu prawo własności oraz interes prywatny skarżącego (art. 1 ust. 3, ust.4 pkt 4 u.p.z.p.). Powoduje to w jego ocenie wadliwość studium jako aktu polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt. 4 u.p.z.p.), uzasadniającą stwierdzenie jego niezgodności z prawem (art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g oraz art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1-3 Konstytucji RP). Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nietrafnie orzekł więc o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Ppsa. Wadliwość Studium w relacji do będącej jego własnością działki miała w ocenie skarżącego wyrażać się w braku przeznaczenia jej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co przekraczać ma granice "władztwa planistycznego", nadto w sposób nadmierny i nieproporcjonalny naruszać przysługujące mu prawo własności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty, oparte na przeświadczeniu skarżącego, że doszło do nadużycia przez Radę Miasta [...] "władztwa planistycznego" oraz zasady proporcjonalności – nie są trafne. Tytułem wprowadzania Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjmuje argumenty skarżącego ze zrozumieniem i nie lekceważy znaczenia dla niego przyjętych założeń Studium dotyczących zagospodarowania należącej do niego działki. Tym niemniej, należy zaznaczyć, że planowanie przestrzenne w gminie następuje w oparciu o przyznane jej, w sferze jej zadań własnych, "władztwo planistyczne" (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Do 23 września 2023 r., a stanu prawnego sprzed tej daty dotyczy niniejsza sprawa, instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Określało ono politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Zwrócenie uwagi na charakter studium, jako instrumentu polityki przestrzennej w sferze zadań własnych jest istotne, bowiem należy mieć świadomość, że planowanie przestrzenne to nie tyle prosty proces stosowania prawa w określonych przez nie granicach, ale też proces realizacji wspomnianej polityki przestrzennej, co w ostatecznym rozrachunku przekładało się na treść stanowionego na szczeblu gminnym prawa miejscowego (planów miejscowych). W świetle przepisów u.p.z.p. gmina w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej dysponuje pewną swobodą przyznaną jej przez prawo. Oczywiście jest też związana normami wyższego rządu – ustawami i Konstytucją RP. Dotyczy to zarówno zagadnień uregulowanych przepisami szczególnymi, jak i też ogólnych zasad wdrażania polityki przestrzennej określonych zwłaszcza w art. 1 ust. 2 i art. 9 i nast. u.p.z.p.. Nie ulega również wątpliwości, że kształtowanie polityki przestrzennej powinno następować przy poszanowaniu proporcjonalności środków do założonych celów, zwłaszcza gdy dochodzi do ograniczenia prawa własności (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo własności – tak eksponowane przez skarżącego – jest przecież, na co zwrócił uwagę skarżący, wymienione jako jedna z priorytetowych wartości, które powinien uwzględniać organ planistyczny w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.. Naczelny Sąd Administracyjny, nie zgadza się jednak z wyrażonym w skardze kasacyjnej poglądem, że w konkretnych realiach niniejszej sprawy, można twierdzić o nadużyciu "władztwa planistycznego" i naruszeniu zasady proporcjonalności. Eksponowana w skardze kasacyjnej wartość, która musi być uwzględniana w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli "prawo własności", ma istotne znaczenie, lecz nie można nie dostrzegać, że poza nim z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się także m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; a także potrzeby interesu publicznego. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 określa katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Gmina kształtując politykę przestrzenną ma prawo zakładać wprowadzenie na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, jeżeli uzna, że zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego, czy interesu publicznego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w polityce przestrzennej brane pod uwagę. Zgodzić się oczywiście należy, że studia i plany miejscowe powinny znajdować umocowanie w realnych i racjonalnych potrzebach (por. wyrok NSA z 15 maja 2021r. II OSK 1539/21, LEX nr 3757345). Dlatego taki nacisk kładzie się na wymóg wyważenia celów, którym planowanie przestrzenne służy i naruszeń, które powoduje, zwłaszcza sferze prawa własności (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy nie można jednak nie zauważać, że w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, iż w pierwszym rzędzie w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z oceną skarżącego, że zaskarżone Studium pogarsza perspektywy zagospodarowania jego działki, oraz że zostało uchwalone z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości w zakresie ograniczenia prawa własności. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, ustalenia zaskarżonego Studium w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącego nie uległy zmianie w stosunku do jej dotychczasowego przeznaczenia w Studium z 2014r.. Działka ta nie była bowiem wcześniej przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W sprawie ustalono i wyjaśniono, że w strefie wydzielenia [...], w której znajduje się działka, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest wyjątkiem od zasady i jest dopuszczona jako zabudowa wielorodzinna istniejąca, przy czym dotyczy to zachowanej przedwojennej drewnianej i murowanej zabudowy pensjonatowej będącej własnością gminy miejskiej [...]. W sprawie nie doszło zatem wbrew zarzutom podniesionych przez skarżącego do przekroczenia "władztwa planistycznego" przy uchwalaniu zmiany Studium, gdyż dla działki skarżącego, w obu uchwałach nie przewidywano, aby przeznaczona była do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Co więcej organ, a następnie Sąd I instancji wyjaśnili z czego wynikały wprowadzone w strefie wydzielenia [...] zmiany w zakresie wprowadzenia na części działek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak również, dlaczego nie doszło do zmiany przyjętych ustaleń w odniesieniu do działki skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący kasacyjnie w swej argumentacji nie przekonuje również, że doszło do naruszenia zasady uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności czy potrzeb interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zaprojektowanie w Studium przyszłego zagospodarowania terenu, jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną małogabarytową (zamiast mieszkaniowej jednorodzinnej), byłoby atrakcyjne ekonomicznie dla skarżącego. Trzeba jednak podkreślić, że Rada nie naruszyła prawa nie zapewniając takiego przeznaczenia. W sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia zasad i trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. Kluczowe znaczenie ma w tym względzie treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do jego uchwalenia, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną jego zgodności z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 - CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie w całości stanowisko Sądu I instancji, wskazujące, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia trybu i zasad sporządzenia Studium z uwagi na brak ponownego wyłożenia projektu zaskarżonej uchwały do publicznego wglądu (art. 11 pkt 7-9 u.p.z.p.), jak również w zakresie oparcia bilansu terenów o nieaktualne dane, co w konsekwencji miało doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie [...] zabudowy (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, oraz ust. 2 pkt.1 lit b i ust. 5 pkt. 1-5 u.p.z.p.). Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie, w sprawie wymogi procedury określonej w u.p.z.p. zostały w wystarczającym stopniu zachowane przez Radę Miasta [...] i jej organ wykonawczy – Prezydenta Miasta [...]. Jak wynika z akt sprawy w toku sporządzania zaskarżonej uchwały, dokonano stosownych ogłoszeń, wyłożenia, wyznaczono wystarczający termin na składanie wniosków, uwag oraz przedstawiono radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Słusznie wywiódł Sąd I instancji, że procedura sporządzenia studium nie przewiduje obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku dokonania zmian w przedstawianym projekcie, w tym także w wyniku uwzględniania uwag do projektu studium. Obowiązek taki ustawodawca wprowadził bowiem jedynie do procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w art. 17 pkt. 13 u.p.z.p.. Tym samym brak jej ponowienia po wprowadzeniu uwag, nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w światle w/w ustawy, a tym bardziej jako istotnego naruszenia trybu postępowania. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/11. Dlatego też za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi odnoszący się do braku ponownego wyłożenia projektu Studium. Tym bardziej, że Skarżący nie zgłaszał uwag do projektu Studium ani nie uczestniczył czynnie na poszczególnych etapach opracowywania projektu uchwały. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, treść zmiany studium znajduje także oparcie w sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę (art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d w zw. z art. 10 ust 5 pkt 1-5 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit.b u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. konkretnie wskazuje, jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi zatem jeden z konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). Prawidłowo sporządzony bilans ma bowiem dać odpowiedź m.in. na pytanie, czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze i na jakich terenach (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2916/16). Wada bilansu w ocenie skrzącego kasacyjnie polega na użyciu do określenia potrzeb w zakresie nowej zabudowy, danych demograficznych z 2016 r., które zakładały wzrost liczby ludności, podczas gdy począwszy od 2017 r. notowany jest spadek liczby ludności [...]. Zarzut ten, jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie mógł być uwzględniony i uznany za istotne naruszenie procedury. Z opracowania wynika bowiem, że pomimo tego, iż potrzeby miasta [...] w zakresie zapotrzebowania na nową zabudowę (w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. oszacowano przy założeniu, że ludność miasta będzie rosnąć do 2045 r., to suma chłonności położonych na terenie [...] obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (w rozumieniu art 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.) oraz chłonności położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscówkach pod zabudowę (w rozumieniu art. 10 ust 5 pkt 3 u.p.z.p.) była większa niż maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nowa zabudowę, co wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 10 ust 5 pkt 4 lit a u.p.z.p. uniemożliwiało przewidywanie lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych. W ramach zmiany Studium, zgodnie z art 10 ust. 5 pkt 4 lit a u.p.z.p., przyjęto bowiem, że nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy. Działka skarżącego znajduje się zaś w granicach terenów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, które tworzą obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej – w rozumieniu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., postanowienia zmiany Studium wynikające z bilansu nie mogły zatem mieć znaczenia dla przeznaczenia terenu pod zabudowę w tym obszarze. Nie ograniczyło bowiem dotychczasowej, potencjalnej możliwości zabudowy działki skarżącego, a tym samym nie naruszono jego interesu. Za bezzasadny należało również uznać zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 2 pkt. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt. 5 u.o.g.r.l., w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (w tym miejscu należy wskazać, że u.p.z.p. nie zawiera jednostki redakcyjnej "art. 9 ust. 2 pkt. 1, pkt 9, powołanej w skardze kasacyjnej). W sprawie jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, działka skarżącego w całości stanowi użytek leśny. Oznacza to, że podlega ona ochronie w oparciu i na zasadach wynikających z przepisów tej ustawy, która ogranicza przeznaczenie gruntów na cele nieleśne. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgód o których mowa art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W świetle powyższego nie ulga wątpliwości, że zmiana przeznaczenia działki skarżącego na cele nieleśne, a tym samym możliwość jej zabudowy, wymaga uzyskania w/w zgody na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania miejscowego. Aktualnie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jest to zatem grunt leśny. Studium jedynie przewiduje, dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia tej działki na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że brak jest realnych uprawnień, z których obecnie skarżący korzysta, a których zaskarżona uchwała go pozbawia. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie z faktu, wprowadzenia możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla części terenu [...], w obszarze, którego znajduje się działka skarżącego, nie wynika obowiązek gminy dopuszczenia tego rodzaju zabudowy dla wszystkich nieruchomości na tym terenie, tym bardziej, że organ wyjaśnił, dlaczego zdecydował się (w ramach odstępstwa) na wprowadzenie tego rodzaju zabudowy, konkretnie dla tej części terenu. Jak wskazano na wstępie, kształtując politykę przestrzenną gminy, w pierwszej kolejności gmina uwzględnia dotychczasowe przeznaczenie terenów, jeżeli zaś uzna, że zaistniały potrzeby ładu przestrzennego, czy interesu publicznego to w ramach przysługującego jej "władztwa planistycznego" może wprowadzić potrzebne zmiany, w tym również polegające na ograniczeniu w zabudowie, a nawet zakazie zabudowy. Z tych wszystkich względów nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia wskazanymi przez skarżącego kasacyjnie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 27, 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt. 7, ust. 3, ust.4 pkt.4, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit d, ust. 2 pkt 1 lit b, ust. 5 pkt 1-5, art. 11 pkt. 7-9 u.p.z.p w zw. z art. 101 ust. 1 Usg oraz art. 31 ust. 3, w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. W konsekwencji poprzednich uwag nie jest skuteczny także zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 §1 Ppsa, w zw. z art. 141 Ppsa i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skoro Sąd I instancji dochodząc do wniosku o nieskuteczności skargi oddalił ją, nie stosując przywołanego przepisu ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z w/w przepisami natury materialnoprawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 Ppsa. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 Ppsa określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Skoro wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.