II OSK 1333/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 681/22 w sprawie ze skargi J. N., K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 681/22, oddalił skargę J. N., K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz Miasta [...] decyzją z 22 kwietnia 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. N. oraz K. S. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid. [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 10 stycznia 2022 r. wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid. [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w [...]. Przedmiotowy teren jest niezabudowany. Zgodnie z ewidencją gruntów teren objęty inwestycją stanowi łąki trwałe (LV) i grunty orne (RVI), własność osób fizycznych. Przedmiotowy teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że w toku postępowania na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), projekt decyzji dla planowanej inwestycji skierowano celem uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p.), Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Poznaniu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) oraz z zarządcą dróg gminnych w [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który jednak w dniu 28 marca 2022 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Powołując się na art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) wskazano, iż opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej jest wyłączną właściwością zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, decyzją z 29 czerwca 2022 r. nr [...]. WZ utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 pkt 1 u.d.p., opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zarządcy drogi. Skoro ustawodawca w ustawie o drogach publicznych określił kompetencje w zakresie sporządzania projektów planów dróg publicznych i ich budowy zastrzegając je jedynie dla zarządców dróg publicznych, to oznacza, że są to wyłączne uprawnienia zarządców dróg publicznych. Kolegium wskazało, że o przeznaczeniu danego terenu pod budowę drogi rozstrzygają organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której osoba prywatna a nie podmiot publiczny decyduje o tym gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna, co może prowadzić do wymuszania na gminie obowiązku podziału nieruchomości i jej wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz inwestora. Takie postępowanie prowadziłoby do nadużycia prawa. Uznano zatem za zasadną odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej, skoro wniosek został złożony przez podmioty do tego nieuprawnione. Skargą J. N. i K. S. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 1 u.d.p., art. 56 u.p.z.p. oraz art. 7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a. i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest to, czy skarżący, jako osoby fizyczne, byli podmiotami uprawnionymi do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid. [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w [...]. Kwestia ta była przedmiotem oceny w postępowaniu uzgodnieniowym. Niespornym jest, że uzgodnienie z zarządcą dróg gminnych w [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie zostało przeprowadzone w trybie wydania postanowienia określonego w 106 § 5 k.p.a. Organy obu instancji uznały bowiem, iż organ uzgadniający był tożsamy z organem prowadzącym sprawę główną. Z tego względu w ich ocenie brak było przesłanek dla wyodrębnienia postępowania uzgadniającego a w konsekwencji wydania postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a. W rezultacie Zarząd Dróg Miejskich w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji pismem z dnia 28 marca 2022 r. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby wydawania przez zarządcę drogi postanowienia uzgodnieniowego unormowanego w art.106 § 5 k.p.a. Obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wynika art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia, jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji. Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to nie przybiera ono formy postanowienia, lecz stanowi część orzeczenia kończącego postępowanie. Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie właściwym do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego był Burmistrz Miasta [...], który jest jednocześnie zarządcą dróg gminnych, w imieniu którego zadania te wykonuje podległa mu jednostka organizacyjna (Zarząd Dróg Miejskich), nie było w ocenie Sądu potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcą drogi. Dalej Sąd podniósł, że nie ulega wątpliwości, że kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej co do zasady jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora. Na terenie obejmującym wnioskowaną inwestycję nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zagospodarowanie tego terenu możliwe jest na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne stanowi cel publiczny, a w pozostałych przypadkach wydawane są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 20 pkt 1 u.d.p., opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zarządcy drogi. Do zarządcy drogi należy m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (art. 20 u.d.p.). Tak więc w myśl art. 20 ust. 1 u.d.p. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej jest wyłączną właściwością zarządcy drogi. Zdaniem Sądu rację mają organy, iż o przeznaczeniu danego terenu na budowę drogi rozstrzygają jednostki samorządu terytorialnego. Nie może dojść do takiej sytuacji, że to osoba prywatna, a nie podmiot publiczny, decyduje o tym gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna, co w konsekwencji wymusza niejako na gminie obowiązek dokonania podziału nieruchomości i jej wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz inwestora. Takie działanie prowadziłoby do nadużycia prawa. Sąd podkreślił, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W takiej sytuacji spełniona zostaje bowiem przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Natomiast postępowanie o podział nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w celu utworzenia drogi wewnętrznej; nie jest to bowiem droga publiczna i jej budowa nie jest realizacją celu publicznego. Podsumowując Sąd stwierdził, że prywatny inwestor nie może wymuszać na organach gminy realizacji określonych działań, które nie są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy, a w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wymienione w art. 7 ust.1 u.s.g. zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej. Ponadto w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można jednak zdaniem Sądu przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem drogi służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest, między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, a także budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obejmujących takie drogi. Skoro powołany przepis odsyła do pojęcia drogi publicznej, to należy sięgnąć do definicji takiej drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Artykuł 2 ust. 1 u.d.p. dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne przy czym zgodnie z art. 2a u.d.p. właścicielami dróg publicznych są wyłącznie albo Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o drogach publicznych nie dopuszcza, aby właścicielem drogi publicznej był inny podmiot. Zakwalifikowanie danej drogi do kategorii dróg publicznych odbywa się na podstawie rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej. W przypadku dróg gminnych o zaliczeniu danej drogi do takiej kategorii decyduje w drodze uchwały rada gminy, ustalając jednocześnie jej przebieg (art. 7 ust. 1-3 u.d.p.). Tym samym także budowa drogi publicznej należy wyłącznie do kompetencji podmiotów publicznych, a nie niepublicznych. Jedynie wówczas, gdy realizowana jest inwestycja niedrogowa przez inny podmiot i realizacja tej inwestycji wymusza budowę lub przebudowę drogi publicznej, ustawodawca pozwala na zawieranie odrębnych umów przez zarządcę drogi publicznej z inwestorem inwestycji niedrogowej co do zakresu realizowanych robót drogowych (art. 16 ust. 1-2 u.d.p.). Powołane przepisy jednoznacznie w ocenie Sądu wskazują, że drogą publiczną jest tylko taka droga, która jest własnością podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) i to takie jednostki zamierzając wybudować drogę publiczną w pierwszej kolejności winny uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (o ile nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a następnie posiadając tytuł prawny do terenu inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę lub inne zezwolenie wynikające z obowiązujących ustaw. Sąd podkreślił, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi (art. 20 pkt 8 u.d.p.). W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady – powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie wskazują, aby zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być w celu innym niż interes inwestorów. Przede wszystkim zaś inwestorzy (skarżący) nie są uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro ustawodawca w u.d.p. określił kompetencje w zakresie sporządzania projektów planów dróg publicznych i ich budowy zastrzegając je jedynie dla zarządców dróg publicznych, to oznacza, że są to wyłączne uprawnienia zarządców dróg publicznych. Artykuł 52 ust. 3 u.p.z.p. tylko wówczas byłby naruszony, gdyby wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał takie zamierzenie, które jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Innymi słowy, należy wykazać, że dane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego. W kontrolowanej sprawie wniosek inwestorów nie dotyczył inwestycji celu publicznego. Uzasadniając przesłanki odmowy zaliczenia przedmiotowej inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego jako argument należy podnieść brak dopuszczalności ustalania przebiegu dróg publicznych bez zgody zarządców takich dróg. Tak zaś byłoby, gdyby to inwestor prywatny określał przebieg dróg publicznych i na tej podstawie korzystając ze szczególnej regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n. zobowiązywałby podmiot publiczny (np. jednostkę samorządu terytorialnego) do przejęcia prawa własności gruntów wydzielonych pod takie drogi. Reasumując Sąd uznał, że w tej sprawie zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną J. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego: - art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi inwestycji celu publicznego; - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) - dalej u.d.p. oraz art. 56 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokument o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.d.p. stanowi "przepis odrębny", co skutkowało wydaniem odmownej decyzji lokalizacji celu publicznego; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 6 pkt 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje inwestycji celu publicznego i oddalenie skargi. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2023 r. strona skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wnosząc kasację zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, że przedmiotowe zamierzenie polegające na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (omyłkowo przywoływanego w skardze kasacyjnej jako art. 2 ust. 5), ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego wynika, że aby daną inwestycję uznać za obejmującą cel publiczny musi ona mieć znaczenie co najmniej dla społeczności gminnej oraz stanowić realizację celów unormowanych w art. 6 u.g.n., który to przepis w pkt 1 jako cel publiczny określa "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Skoro przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. dotyczy dróg publicznych i nie wprowadza ich osobnej definicji, to należy uważać, że obejmuje on wyłącznie drogi sklasyfikowane jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na art. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że właścicielem drogi gminnej – tj. drogi, o której lokalizację wystąpiono w przedmiotowej sprawie – jest samorząd gminny, którego rozstrzygnięcie kwalifikuje daną drogę do kategorii dróg publicznych ustalając jednocześnie jej przebieg (art. 2a ust. 2 i art. 7 u.d.p.). Budowa drogi publicznej gminnej należy zatem do wyłącznej kompetencji podmiotu publicznego, z wyłączeniem przywołanych w zaskarżonym wyroku, wynikających z art. 16 u.d.p. sytuacji, która nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Stosownie natomiast do treści art. 20 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. wójt jako zarządca drogi jest organem jednostki samorządu terytorialnego do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych, którego zadaniem jest m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z tym, że ustalanie przebiegu dróg publicznych gminnych leży wyłącznie w kompetencji samorządu gminy, projekt przedmiotowej inwestycji – jako złożony przez podmioty prywatne nieposiadające żadnych uprawnień w zakresie ustalenia przebiegu dróg gminnych - nie mógł być zaliczony do inwestycji celu publicznego. To podmiot publiczny a nie prywatny decyduje o tym, gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna, której budowa i utrzymywanie stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, działki nr ewid. [...] i [...] położone przy ul. [...] w [...] nie stanowią własności Gminy Miejskiej [...] ani też innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, jak również Rada Miejska w [...] nie podjęła żadnej uchwały w przedmiocie zaliczenia ww. działek lub ich fragmentów do ciągu dróg gminnych (dróg publicznych). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela więc wyrażone w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, które jest jednocześnie zgodne z dotychczasowym orzecznictwem NSA (zob. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2936/18). Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 2 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 26 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 6 pkt 1 u.g.n. nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 56 u.p.z.p. wskazać należy, że przepisy art. 50-58 u.p.z.p. dotyczą zasad wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wśród których przywołany powyżej art. 56 zdanie 1 (do którego odnosi się zarzut) stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa zatem wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Takimi odrębnymi przepisami mogą być zarówno inne przepisy u.p.z.p., jak i przepisy innych ustaw, w tym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności dotyczące celów publicznych, jak i ustawy o drogach publicznych – o ile nakładają one określone ograniczenia. Jednocześnie jak podnosi się w doktrynie, przepisu tego nie można rozumieć jako obowiązku organu odmawiającego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do wskazania jednoznacznego przepisu stanowiącego ograniczenie lub uwarunkowanie uniemożliwiające wydanie decyzji. Konieczność odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego może wynikać choćby z braku możliwości uzyskania wymaganego przepisami uzgodnienia (tu z zarządcą drogi) – zob. T. Tymosiewicz [w:] J. Szlachetko, K. Szlachetko (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, publ. WK 2024. Zatem wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie w okolicznościach tej sprawy zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi, albowiem ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego w trybie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.