II OSK 1336/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1884/22 w sprawie ze skargi X. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2022 r. znak DON.7100.127.2022.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oraz zakazu jego użytkowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., VII SA/Wa 1884/22, w sprawie ze skargi X. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 22 lipca 2022 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oraz zakazu jego użytkowania, uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy) oraz zasądził od GINB na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt drugi). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania X. S.A. z siedzibą w W. (dalej Spółka) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 1 czerwca 2022 r. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Na tę decyzję Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że kluczowe w sprawie jest wskazanie na relację i wzajemne zależności wynikające z brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 10a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t.Dz.U.2022.840 ze zm.; dalej u.o.z.), gdyż jak słusznie zauważył GINB, między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków zachodzi relacja współstosowania obu ustaw. Zdaniem organów, wszczęcie postępowania przez organ konserwatorski (które miało miejsce po wydaniu decyzji organu I instancji) nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 66 p.b., gdyż decyzje administracyjne wydawane w tym trybie nie wymagają co do zasady uzyskiwania dodatkowych zgód czy decyzji innych organów. Na obecnym etapie sprawy możliwe jest określenie obowiązków zmierzających do poprawy stanu technicznego obiektu (ale bez zasadniczej ingerencji czy zmiany substancji potencjalnie zabytkowej), jednak ich realizacja przez zobowiązaną może nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, co też uwzględniono określając odległy termin realizacji nakazanych robót. W opinii Spółki, zaskarżona decyzja w dacie jej wydania była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. co powoduje jej nieważność. Spółka zarzuciła także brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez konserwatora zabytków w sprawie wpisu zabytku do rejestru. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna, aczkolwiek tylko niektóre jej argumenty powodowały konieczność uchylenia decyzji organu II instancji. Po pierwsze, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiło tzw. zagadnienie wstępne, gdyż od tego czy przedmiotowy obiekt będzie wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego zależeć może zakres, rodzaj i charakter prac budowlano-konserwatorskich. W związku z tym organ II instancji, wiedząc o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, powinien był zawiesić postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru, ewentualnie wydać decyzję o zakazie użytkowania obiektu. Po drugie, w opinii Sądu, zawieszenie postępowania jest konieczne w tej sprawie, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 66 p.b. podlega egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (por. art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; dalej u.p.e.a.). Organem egzekucyjnym jest organ nadzoru budowlanego, który wydał decyzję w I instancji (art. 20 § 1 pkt 3 i 4 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu z doświadczenia życiowego wynika, że wskazane w decyzji prace, takie jak np. naprawa uszkodzonych ścian, polegająca m.in. na iniekcji, wklejeniu prętów lub przemurowaniu spękanych ścian, zamontowanie okien i drzwi, odtworzenie posadzki betonowej zbrojonej, czy wykonanie obróbki attyki – nie są to jedynie prace "zabezpieczające" ale wręcz prace, które zgodnie z dyspozycją art. 10a ust. 1 u.o.z. – "mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku". Można bowiem wyobrazić sobie taką sytuację, w której organ "budowlany" nakazał wymienić (tak jak w tej sprawie) okna i drzwi (np. na okna i drzwi białe plastikowe) w danym budynku, a organ "konserwatorski" nakazał również wymianę takich części budynku zgodnie z jego historycznym charakterem (np. inny rodzaj materiału, inny wygląd, inna konstrukcja). Zatem nie można twierdzić, że w tej sprawie nie było potrzeby zawieszenia postępowania również z tego względu. Po trzecie – bezsporne jest, że toczy się postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego objętego nakazem budynku hali magazynowo–warsztatowej. Tymczasem GINB zobowiązał Spółkę do wykonania wskazanych w decyzji robót mających doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa, podczas gdy od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, co wynika wprost z art. 10a ust. 1 u.o.z. Zakazy, o których mowa w art. 10a u.o.z. obowiązują inwestora od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. W konsekwencji inwestor nie może prowadzić przy zabytku robót do czasu zakończenia postępowania o wpis. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach - zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ powinien zawiesić prowadzone postępowanie, podczas gdy GINB prawidłowo przeprowadził postępowanie wobec braku zagadnienia prejudycjalnego oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie; II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 p.b. w zw. z art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności uniemożliwiające organom wydanie decyzji w trybie art. 66 p.b., podczas gdy przepis ten w związku z art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od orzekania w sprawie stanu technicznego obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym, do którego sprowadzają się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, czy postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków stanowi zagadnienie prejudycjalne w sprawie prowadzonej na podstawie art. 66 p.b. Nie negując stanowiska organów administracyjnych, że co do zasady decyzje administracyjne wydawane w trybie art. 66 p.b. nie wymagają uzyskiwania dodatkowych zgód czy decyzji innych organów, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem pomiędzy art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. a art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. zachodzi relacja tego rodzaju, że możliwość konkretnego stosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. zależy od tego, czy obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie prowadzone w trybie powyższego przepisu Prawa budowlanego, jest wpisany do rejestru zabytków. Stosownie bowiem do art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z., od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku (ust. 1), przy czym zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie (ust. 2). Unormowania zawarte w art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. stanowią przepisy szczególne w stosunku do art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy dany obiekt budowlany jest wpisany do rejestru zabytków, prowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie podlega ograniczeniom, których nie ma w odniesieniu do obiektów nie wpisanych do rejestru zabytków. Wymienione przez Sąd I instancji okoliczności trafnie wskazują na zasadność stanowiska WSA, iż dopiero po zakończeniu postępowania rozstrzygającego o tym, czy przedmiotowy obiekt budowlany zostanie wpisany do rejestru zabytków, możliwe będzie podjęcie prawidłowych działań mających prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tych okolicznościach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 p.b. w zw. z art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.