II OSK 1339/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 729/22 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr WOP.7721.72.2022.BŁ w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. J. na rzecz Gminy S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 729/22, uwzględniając skargę M. J. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 sierpnia 2022 r., nr WOP.7721.72.2022.BŁ, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 21 kwietnia 2022 r., nr WOP.5160.38.2017.RS, którą organ, na podstawie art. 105 § 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowanego na działce nr [...] chodnika dla pieszych wraz z infrastrukturą w ramach budowy ul. (...) w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesje, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie) oraz przebudowy kolidującej infrastruktury technicznej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w oparciu o ostateczną i prawomocną, w dacie jego realizacji, decyzję Starosty Białostockiego z 22 września 2006 r., nr AR.6740.7351-9-28/2006p. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wskazał, że nie mógł ocenić czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe i czy należało je umorzyć, albowiem pomimo podjętej próby ustalenia, co było przedmiotem kontrolowanego postępowania nie doszedł do jednoznacznych wniosków. W ocenie Sądu Wojewódzkiego redakcja komparycji oraz uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają na jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania, a w konsekwencji zakresu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z komparycji decyzji organu pierwszej instancji wynika, że postępowanie dotyczyło zrealizowanego na działce nr [...] chodnika dla pieszych wraz z infrastrukturą. W uzasadnieniu decyzji wskazano natomiast, że postępowanie zostało umorzone przede wszystkim dlatego, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ul. (...) w części działki nr [...] zostało umorzone oraz dlatego, że inwestor rozebrał część chodnika znajdującego się na tej działce. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że kanalizacja sanitarna została zrealizowana na podstawie pozwolenia z 2005 r., a telekomunikacyjne linie kablowe, w świetle obowiązujących przepisów, nie wymagają pozwolenia na budowę. Komparycja decyzji z jednej strony wskazuje na to, że umorzono postępowanie prowadzone w przedmiocie zrealizowanego w ramach pozwolenia na budowę z 2006 r. chodnika na działce [...]. Z kolei z uzasadnienia tej decyzji wynika, że oprócz chodnika dla pieszych przedmiotem umorzenia była też infrastruktura sanitarna i telekomunikacyjna. Według Sądu Wojewódzkiego, analiza akt sprawy i toku postępowania wyjaśniającego wskazuje, że było ono prowadzone przez organy nadzoru budowlanego przede wszystkim w zakresie chodnika zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 2006 r. Przedstawiając sekwencję czynności podejmowanych przez organ Sąd Wojewódzki wskazał, że punktem wyjścia był wiążący wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 marca 2018 r., II SA/Bk 847/17, w którym nakazano poczynienie dokładnych wyjaśnień, kiedy i jakie roboty budowlane wykonał inwestor, zakwalifikowania robót według definicji Prawa budowlanego obowiązujących w dacie ich wykonania, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych, ustalenia czy formalności tych dopełnił inwestor, a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48-51 Prawa budowlanego w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania. Sąd w wyroku tym nakazał przeprowadzenie analizy porównawczej zakresu robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z 2006 r. z zakresem robót budowlanych rzeczywiście wykonanych przez inwestora w oparciu o to pozwolenie. Rozstrzygając sprawę po tym wyroku, po raz pierwszy, ustalono że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność pozwolenia na budowę z 2006 r. w zakresie działki nr [...]. W pierwszej decyzji umarzającej postępowanie organ pierwszej instancji uznał, że za umorzeniem przemawia słuszny interes społeczny zwłaszcza użytkowników drogi. Powołano się także na nieodwracalne skutki decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że działka nr [...] znajduje się w pasie chodnika dla pieszych będącego integralną częścią drogi publicznej i przebiegają pod nią media. Organ odwoławczy uchylając tę decyzję stwierdził, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji gdy roboty zostały wykonane nielegalnie, bez pozwolenia na budowę i nakazał prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nie wykluczając wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Na kolejnym etapie postępowania ustalono, że chodnik dla pieszych został rozebrany. Na tym też etapie, w związku ze złożonym załącznikiem do protokołu oględzin z 15 listopada 2019 r., pojawiła się kwestia infrastruktury technicznej - sanitarnej i telekomunikacyjnej. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego oparły się na treści pisma Burmistrza S., w którym wyjaśniono, że fragment kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] został wykonany na podstawie pozwolenia z 5 października 2005 r. oraz, że w działce brak jest kanalizacji deszczowej. Dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej została dołączona do akt sprawy. Umarzając postępowanie po raz drugi organ pierwszej instancji przyjął, że jest ono bezprzedmiotowe, gdyż nawierzchnia chodnika została rozebrana, kanalizacja sanitarna została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę z 2005 r., a telekomunikacyjne linie kablowe w świetle obowiązujących przepisów nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Uchylając tym razem decyzję organ odwoławczy stwierdził, że jest ona przedwczesna, gdyż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie działki nr [...]. Po umorzeniu postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę w zakresie działki nr [...], umorzono niniejsze postępowanie po raz trzeci a organ odwoławczy zaskarżoną decyzją takie rozstrzygnięcie zaakceptował. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające było prowadzone właściwie jedynie w zakresie chodnika i to okoliczności faktyczne dotyczące chodnika były rozstrzygającymi o tym, że postępowanie, zdaniem organów, stało się bezprzedmiotowe (rozebranie nawierzchni chodnika oraz umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę z uwagi na cofnięcie wniosku przez inwestora). Organ drugiej instancji w swojej decyzji stwierdził wprost, że nastąpiła trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, albowiem chodnik został rozebrany. Kwestia infrastruktury pojawiła się niejako "przy okazji". Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego własnego postępowania wyjaśniającego i oparły się w tej kwestii właściwie na treści pisma Burmistrza S. przyjmując, że w działce nie ma kanalizacji deszczowej, kanalizacja sanitarna została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę z 5 października 2005 r., a telekomunikacyjne linie kablowe aktualnie nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie powstaje pytanie, czy przedmiotem postępowania były tylko i wyłącznie roboty budowlane wykonane przez inwestora w oparciu o pozwolenie na budowę z 2006 r. Jeżeli tak, to kolejne pytanie dotyczy tego, czy na przedmiotowej działce nr [...] na podstawie tego pozwolenia był wykonany tylko chodnik dla pieszych, czy też wykonano inne roboty budowlane (zdaniem skarżącej na jej działce została wykonana w ramach tego pozwolenia kanalizacja deszczowa oraz fragment jezdni z krawężnikiem), czy też przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej były wszystkie roboty budowlane wykonane na działce nr [...], nie tylko te wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę z 2006 r. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w wiążącym wyroku Sąd nakazał kompleksową ocenę zrealizowanych robót budowlanych, ale tylko w ramach pozwolenia na budowę z 2006 r., bo taki wówczas był stan faktyczny sprawy. Aktualnie przedmiotowe pozwolenie na budowę w zakresie działki nr [...] jest nieważne, wykonany na podstawie tego pozwolenia chodnik został rozebrany i postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę w zakresie tej działki zostało umorzone. Te okoliczności faktyczne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzasadniały umorzenie postępowanie, ale tylko w zakresie chodnika, albowiem przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Nie wynika zaś z zaskarżonych decyzji w sposób jednoznaczny, czy na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę zostały wykonane inne roboty budowlane. W trakcie postępowania ustalono, że w działce znajduje się infrastruktura sanitarna, zdaniem organu, zrealizowana zgodnie z pozwoleniem z 5 maja 2005 r. w okresie dysponowania przez Gminę S. prawem do działki nr [...], z której powstała działka nr [...]. Ustalono także, że w działce znajduje się telekomunikacyjna linia kablowa, odnośnie której organ ograniczył się do stwierdzenia, że taka inwestycja aktualnie nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Z informacji przedstawionej przez skarżącą wynika, że infrastruktura w tym zakresie została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty Białostockiego z 2004 r., przy czym decyzji tej nie ma w aktach sprawy. Formułując wytyczne Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy w pierwszej kolejności powinny określić, jakie roboty budowlane zrealizowano na działce nr [...] w związku z budową ul. (...) (już nie tylko w oparciu o pozwolenie z 2006 r.), a następnie w sposób wyczerpujący powinny określić przedmiot postępowania, który ma dotyczyć kompleksowej oceny legalności zrealizowanych na działce robót budowlanych. W skardze kasacyjnej Gmina S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przytaczając podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy ustalony przez Sąd stan faktyczny i prawny wskazywał, iż umorzenie postępowania przez organ administracji było zasadne w części dotyczącej budowy nawierzchni chodnika oraz przebiegającej przez działkę nr [...] kanalizacji sanitarnej w ulicy (...) w Z., która została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję z 5 maja 2005 r., Nr 372, znak: AR.7351-9-16/2005 – a w konsekwencji w tym zakresie skarga powinna zostać oddalona przez Sąd; - art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji w całości, w sytuacji gdy co do jej części nie nastąpiło naruszenie prawa, lecz zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w części, a w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji w tej części, o której mowa powyżej i w tym zakresie skarga powinna zostać oddalona przez Sąd; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), zwanej dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej tego, czy wykonanie sieci telekomunikacyjnej w ramach przedmiotowej inwestycji wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego, a także na jaką datę należy to ustalić (wydania decyzji przez organ czy też realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej) i czy w sytuacji, gdy aktualne przepisy nie określają takich wymogów, to istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie, a w konsekwencji poprzez nierozstrzygnięcie wszystkich istotnych okoliczności pozostających w granicach przedmiotowej sprawy mających istotne znaczenie dla oceny, czy w przeprowadzonym postępowaniu nastąpiła bezprzedmiotowość; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania i wyjaśnienia oceny prawnej dotyczącej tego, czy wykonanie sieci telekomunikacyjnej w ramach przedmiotowej inwestycji wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego, a także na jaką datę należy to ustalić (wydania decyzji przez organ czy też realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej) i czy w sytuacji, gdy aktualne przepisy nie określają takich wymogów, to istnieją przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego - co powoduje brak wytycznych w tym zakresie dla organu i jest szczególnie istotne z uwagi na fakt zastosowania się organu przy wydaniu zaskarżonej decyzji do poprzednich wytycznych Sądu Wojewódzkiego i ustalenia przez organ aktualnych wymogów prawnych w zakresie wydania pozwolenia na sieci telekomunikacyjne na datę wydania decyzji, co jednakże zakwestionował Sąd wydając zaskarżony wyrok, nie wyjaśniając tego i nie udzielając w tym zakresie konkretnych wytycznych dla organu, co czyni też uzasadnienie niezrozumiałym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że bezprzedmiotowość postępowania usprawiedliwiona jest nie tylko faktem rozbiórki chodnika na działce nr [...], ale również zrealizowaniem w jej obrębie kanalizacji sanitarnej na podstawie pozwolenia na budowę z 2005 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania od skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynagrodzenia według norm przepisanych, podwyższonego o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu (23%). Pełnomocnik oświadczył, że jest czynnym podatnikiem VAT oraz, że wynagrodzenie nie zostało uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną Gminy S. w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał jej zarzuty za zasadne, w tym za przesądzający dla bytu zaskarżonego wyroku uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegający na niesłusznym przypisaniu przez Sąd Wojewódzki orzekającym organom uchybień w zakresie zastosowania powyższych przepisów. Skarżący organ zmierzał do tego, aby podważyć stanowisko Sądu a quo o braku podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego jako bezprzedmiotowego z tego powodu, że nie było przesłanek prawnych do zastosowania jakichkolwiek środków nadzoru budowlanego celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem zarówno w aspekcie wybudowanego chodnika, kanalizacji sanitarnej oraz sieci kabli telekomunikacyjnych. Jego stanowisko wyrażone w podstawach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej w dostateczny sposób zilustrowało istotę zastrzeżeń umożliwiając ich ocenę. Zwrócić bowiem należy uwagę, że nawet nieprecyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych, które oddaje jednakowoż istotę zarzucanych naruszeń, w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie może być uznane za takie uchybienie skargi kasacyjnej, które uzasadniałoby jej oddalenie bądź odrzucenie. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tak postawionych zarzutów kasacyjnych. Zasadniczo skarżąca M. J. w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze koncentrowała swoje zarzuty na bezpodstawnym wykorzystaniu przez Gminę S. jej działki nr [...] pod inwestycję publiczną drogi gminnej akcentując przy tym nieprawidłowości w przeprowadzonych podziałach działek, w wyniku których powstała m.in. działka nr [...], i ich bezprawnym przejęciu przez podmiot publiczny. Z kolei Sąd a quo dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie przedmiotu przeprowadzonego postępowania nadzorczego, który – w przekonaniu Sądu – nie wyczerpywał koniecznego zakresu kontroli robót budowlanych wykonanych na działce nr [...], co wypełniło w istocie podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia sądowego wykluczającego w ustalonym stanie sprawy zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem ze zgromadzonego materiału aktowego oraz uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że ab initio przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, z inicjatywy skarżącej uczyniono inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej ulicy (...) w Z. w części odnoszącej się do działki stanowiącej jej własność nr [...] o powierzchni 5 m2, na której w ramach tej inwestycji zrealizowano "chodnik wraz z infrastrukturą". Wskazana inwestycja zrealizowana została w oparciu o decyzję Starosty Białostockiego z 22 września 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulicy (...) w Z. (nawierzchnia ulicy, wjazdy na posesję, kanalizacja deszczowa, chodniki, oświetlenie) oraz przebudowę kolidującej infrastruktury technicznej na ściśle określonych działkach, w tym działce nr [...], z której wydzielono m.in. działkę nr [...]. W toku postępowania nadzorczego, w oparciu o dokumentację geodezyjną zawierającą wykaz zmian danych geodezyjnych, zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu, geodezyjną mapę poinwentaryzacyjną z 2012 r. oraz decyzję Burmistrza S. z 15 lipca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalono, że działka nr [...] objęta była inwestycją drogową pomimo tego, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2006 r. nie wskazano ani działki nr [...] ani działki nr [...], z której ona została wydzielona. Organy nadzoru budowlanego określając przedmiot postępowania nadzorczego kierowały się treścią wniosku skarżącego o sprawdzenie "zgodności budowy ulicy (...) w Z.". Swoje zainteresowanie przedmiotową inwestycją skarżąca wywodziła z prawa własności przysługującego jej do działki nr [...], która bez jej zgody stała się integralną częścią inwestycji drogowej. Powyższe okoliczności potwierdziła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 października 2018 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Białostockiego z 22 września 2006 r. w części dotyczącej działki nr [...] m.in. z powodu braku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W dacie budowy drogi bowiem działka nr [...] była już własnością skarżącej, co potwierdzają wykazy zmian gruntowych. W zakresie tak określonego przedmiotu postępowania poddane weryfikacji organu okoliczności związane z wykonaniem na terenie działki nr [...], w dacie ważności pozwolenia na budowę w tym zakresie, elementów drogi publicznej w postaci chodnika a także infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji sanitarnej zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Białostockiego z 5 maja 2005 r. oraz infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci linii kablowej, legły u podstaw stwierdzenia, że wykonane roboty pozostawały w zgodzie z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz z obowiązującymi przepisami, co wykluczało potrzebę wdrożenia jakichkolwiek obowiązków nadzorczych. Powyższym ustaleniom i ocenom skarżąca nie przeciwstawiła w toku postępowania żadnych skutecznych dowodów, co sprawia, że jej opozycyjne względem organu stanowisko uznać należało za gołosłowną polemikę z jego spostrzeżeniami opartymi o wyniki oględzin, w których skarżąca sama brała udział. Już tylko te stwierdzenia uprawniały ograny nadzoru do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Dodatkowo, organy uwzględniły zmiany prawne i faktyczne zachodzące w odniesieniu do tej części inwestycji drogowej, którą zlokalizowano na działce nr [...]. Przede wszystkim rozstrzygnięcia organów zdeterminowało wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc pozwolenia na budowę drogi gminnej w części odnoszącej się do działki nr [...] oraz okoliczność zdemontowania elementów drogi zlokalizowanych na tej działce, tj. chodnika, co pozbawiło w dużej części substratu prowadzonego postępowania i usprawiedliwiało jego umorzenie. W sposób prawidłowy organy obu instancji zweryfikowały również wybudowanie na terenie działki nr [...] kanalizacji sanitarnej na podstawie ostatecznego i ważnego pozwolenia na budowę z 2005 r., które wraz z dokumentacją powykonawczą zgromadzono w aktach sprawy, wykluczając potrzebę podjęcia interwencji nadzorczej w sytuacji, gdy nie wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że niewielki w istocie fragment aktualnie w pełni działającej sieci kanalizacyjnej był w stanie zagrażającym wartościom, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bądź został wykonany w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W odniesieniu do obiektu zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem nie było zatem podstaw do interwencji w trybie i na zasadach art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 Prawa budowlanego, czego oczekiwała skarżąca. W dotychczasowym orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że niezgodność projektu budowlanego z prawem może być rozważana w kategoriach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane). Przy czym właściwe rozumienie wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wzajemnej relacji postępowania naprawczego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę determinuje uznanie, że nie jest możliwe w postępowaniu naprawczym podważenie zgodności inwestycji z przepisami prawa, w sytuacji gdy inwestycja ta została zrealizowana bez odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jednocześnie nie doszło do uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, co w odniesieniu do kanalizacji sanitarnej ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że w ramach postępowania, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania kontroli samej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowana jest inwestycja będąca przedmiotem czynności kontrolnych ze względu na ochronną funkcję zasady trwałości decyzji określoną w art. 16 k.p.a., w myśl której uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają bowiem z domniemania legalności, co oznacza, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. Adekwatnie do aktualnych w dacie orzekania w nadzorze wymogów Prawa budowlanego organy oceniły również okoliczność zlokalizowania w granicach działki nr [...] telekomunikacyjnej linii kablowej. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 2 pkt 17 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, budowa telekomunikacyjnych linii kablowych nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Organy zatem oceniły potrzebę wdrożenia obowiązków nadzorczych w perspektywie celów, jakim służy instytucja postępowania naprawczego. W sytuacji, w której nie wykazano, aby przedmiotowa linia kablowa była niezgodna z przepisami czy też aby wywoływała stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska i z tego powodu usprawiedliwiała interwencję w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązków naprawczych należało rozważyć w aspekcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 § 3 Konstytucji RP, dopuszczającej ograniczenia prawa własności wyłącznie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Takimi wartościami organ obowiązany jest kierować się przy wykładni normy prawa materialnego, przyjmując wykładnię, która daje podstawy do pozytywnego załatwienia sprawy, zarówno przez przyznanie uprawnienia, jak i wykładni nałożenia obowiązków publicznoprawnych. W takim też zakresie należy dokonać wykładni ustanowionych konsekwencji prawnych. Zasada ta transponowana do art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z zasady proporcjonalności wynika zatem, że wykonując swoje kompetencje, organy administracji publicznej powinny utrzymywać równowagę między niekorzystnymi skutkami decyzji dla jednostki a celami, które są realizowane. Podejmując działania, winny zatem miarkować cele i wymierzane obywatelom dolegliwości, tak aby były one współmierne do wyznaczonego celu, a także wyważać proporcje między ochroną dobra (interesu) ogólnego (publicznego) i dobra (interesu) indywidualnego. Oceniając działanie organów w niniejszej sprawie Sąd a quo stracił z pola widzenia te uwarunkowania, które były kluczowe dla jej rozstrzygnięcia i nie dokonał ich weryfikacji z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, która nakazywała odstąpienie od nakładania jakichkolwiek nakazów, które nie dość, że nie są niezbędne, to jeszcze są niecelowe. Z ujawnionego i niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że budowa drogi gminnej ulicy (...) w jej całokształcie nastąpiła na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które utraciło swoją ważność w 2018 r. wskutek częściowego stwierdzenia jego nieważności wyłącznie w odniesieniu do niewielkiego fragmentu inwestycji, a mianowicie wobec działki nr [...] o powierzchni 5 m2, którą wykorzystano do inwestycji bez zgody właściciela – skarżącej. Stwierdzeniem nieważności nie podważono zatem legalności całej inwestycji o charakterze liniowym a jedynie jej małego wycinka o wielkości 5 m2, na której zlokalizowano chodnik, który zresztą usunięto. Przedmiot postępowania postrzegać należało zatem jako element większego przedsięwzięcia liniowego o charakterze publicznym, aktualnie legalnie funkcjonującego i służącego społeczności lokalnej, na co bezskutecznie inwestor próbował zwrócić uwagę Sądu pierwszej instancji. Poza tym nie bez znaczenia dla oceny działań organów nadzoru budowlanego pozostaje eksponowane przez skarżącą w toku postępowania zasadnicze dążenie do wykazania nieprawidłowości w zakresie podziałów, zmian geodezyjnych i własnościowych, którym podlegały działki, z których powstała finalnie działka nr [...]. W tych kwestiach skarżąca upatrywała istoty uchybień, których usunięcia oczekiwała w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W tym kontekście wyjaśnić należy, że funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych, skoro do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stosowania wyrobów budowlanych. Niesporne jest, że działka skarżącej nr [...] wykorzystana została bezprawnie do realizacji inwestycji drogowej. Konsekwencje tych działań dla sytuacji cywilnoprawnej skarżącej nie podlegają jednak rozstrzyganiu w toku czynności kontrolnych organów nadzoru budowlanego czy też oceny wadliwości decyzji umarzającej postępowanie w sprawie "chodnika wraz z infrastrukturą" na działce nr [...]. Zatem po ustaleniu, że jedynie 5-metrowy fragment drogi w postaci chodnika wybudowany został na działce nr [...] bez pozwolenia na budowę, ale nie w warunkach klasycznej samowoli i został on zgodnie z wolą skarżącej zdemontowany, a reszta infrastruktury w postaci kanalizacji sanitarnej i sieci kablowej stanowi obiekty liniowe, służące właściwemu eksploatowaniu drogi gminnej wybudowanej legalnie i w całości służącej społeczności lokalnej, co do których nie podważono prawnych podstaw ich funkcjonowania ani nie wykazano, aby jakakolwiek interwencja nadzorcza byłaby niezbędna i celowa, organy podjęły trafne rozstrzygnięcie, aby nie kontynuować postępowania ze względu na brak podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków naprawczych. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż Sąd a quo niezasadnie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego przedwcześnie zadecydowały o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości. Z przeprowadzonych wyżej rozważań wynika, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, a tym samym trafnie umorzono postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co niesłusznie podważył Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozpoznania z przyczyn wyłuszczonych powyżej, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Dla wyniku kontroli instancyjnej dokonanej przez Sąd a quem bez znaczenia pozostawały nietrafne w swej istocie zarzuty procesowe naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami i kompetencjami określonymi w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, którego treść koresponduje z wymogami przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, choćby nie zostało ono finalnie zaakceptowane przez Sąd odwoławczy, a do tego zmierzał skarżący kasacyjnie organ. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących kwotę wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).