II OSK 1352/26

Dnia 25 sierpnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Gdesz, Sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2026 roku, sygn. akt III SAB/Gl 544/25 w sprawie ze skargi E. N. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 25 lutego 2026 r., sygn. akt III SAB/Gl 544/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA w Gliwicach), po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M., obywatelki Wielkiej Brytanii (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca), na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemki w celu świadczenia pracy, zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1); organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 6 sierpnia 2025 r. (data wpływu do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. 26 sierpnia 2025 r. wprowadzono wniosek do systemu SI Pobyt. Strona złożyła ponaglenie, a następnie skargę z 4 grudnia 2025 r. na bezczynność Wojewody. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 lutego 2026 r., WSA w Gliwicach uwzględnił, co do zasady, skargę. W szczególności Sąd I instancji uznał i obszernie uzasadnił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy lub specustawa ukraińska). Zdaniem WSA w Gliwicach z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, bowiem nie wydał decyzji w terminie. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zaniedbanie organu naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, jednak bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zważył, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Okoliczności powyższe przemawiały również za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie oddalono skargę. Zdaniem Sądu I instancji brak było również podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny. Sąd I instancji zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając: I) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337 z późn. zm., dalej jako: "ustawa") w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854, dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2024 roku) poprzez wadliwe uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do kolejnego przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy po 30 czerwca 2024 roku z uwagi na ich niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy przepisy art. 100d ust. 1 ustawy w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 roku wprowadzają środki proporcjonalne do zaistniałej sytuacji związanej z ciągle trwającą wojną na Ukrainie, a więc brak było podstaw do odmowy zastosowania ww. przepisów, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że mamy do czynienia bezczynnością organu w sytuacji, gdy art. 100d ust. 1 ustawy wykluczał możliwość stwierdzenia bezczynności, 2) niewłaściwe zastosowanie art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, jak również podczas gdy w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją i ustawami, oraz podczas gdy sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich; II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 3 i § 5 oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") i art. 100d ustawy poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w przepisie szczególnym tj. art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. 2025 r., poz. 1079; dalej: "ustawa o cudzoziemcach"), a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie podczas, gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 100d ustawy polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu , mimo że na mocy art. 100d ustawy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, względnie gdy z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zakres kontroli instancyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne i wskazane w ich ramach zarzuty naruszenia prawa. Istota zarzutów dotyczących prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania możliwości odmowy zastosowania art. 100d specustawy ukraińskiej po 30 czerwca 2024 r. w następstwie rozproszonej kontroli konstytucyjności, a zarazem do twierdzenia, że także po tej dacie rozwiązanie polegające na zawieszeniu biegu terminów w postępowaniach pobytowych pozostawało środkiem proporcjonalnym, uzasadnionym trwającym konfliktem zbrojnym w Ukrainie, napływem obywateli tego państwa oraz obciążeniem organów prowadzących sprawy migracyjne. Z taką oceną nie można się zgodzić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczywiście przez pewien czas przyjmowano, że rozwiązania wynikające z art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej nie naruszają Konstytucji RP, prawa Unii Europejskiej, w tym Karty Praw Podstawowych, ani art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24. Przyjmowano wówczas, że ustawodawca nie wyłączył prawa do sądu, lecz czasowo ograniczył możliwość skutecznego kwestionowania bezczynności lub przewlekłości w określonej kategorii postępowań, a środek ten pozostawał związany z nadzwyczajną sytuacją wywołaną wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Już w tym nurcie orzeczniczym podkreślano jednak, że ocena dopuszczalności takiego ograniczenia nie może abstrahować od okoliczności istniejących w czasie, w którym sąd bada bezczynność lub przewlekłość organu. Wskazywano, że zmiana okoliczności faktycznych może prowadzić do odmiennej oceny przesłanki niezbędności ograniczenia prawa do sądu (por. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Jest to konsekwencją samej konstrukcji testu proporcjonalności: rozwiązanie wprowadzane ze względu na szczególne, nadzwyczajne warunki może być uznane za konieczne jedynie tak długo, jak długo warunki te rzeczywiście uzasadniają utrzymywanie ograniczenia. Przesłanka niezbędności, obok przydatności i proporcjonalności sensu stricto, stanowi konieczny element tego testu (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Na tym tle ukształtowało się następnie jednolite stanowisko, zgodnie z którym dalsze przedłużanie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. nie znajdowało już wystarczającego uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej i konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłości. Pogląd ten wyrażono m.in. w wyrokach NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2927/24, II OSK 2587/24, II OSK 2930/24, II OSK 2924/24, II OSK 2626/24, II OSK 2740/24, II OSK 2817/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; z 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3117/24; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3111/24, II OSK 2743 oraz II OSK 2719/24; z 25 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24; z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25; z 13 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 1849/25; z 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2140/25; z 13 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 2451/25. W konsekwencji przedłużenie działania art. 100d najpierw na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r., a następnie kolejnych ustaw nowelizujących, należało ocenić jako naruszające zasadę proporcjonalności, a przez to art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Ocena bezczynności lub przewlekłości w sprawach wymienionych w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy powinna zatem uwzględniać zdarzenia zaistniałe od 1 lipca 2024 r. Nie jest również trafny zarzut, że przyjęcie takiego stanowiska oznacza wkroczenie sądu administracyjnego w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Orzekanie o zgodności ustawy z Konstytucją RP ze skutkiem właściwym kontroli abstrakcyjnej lub powszechnie wiążącym, o którym mowa w art. 188 Konstytucji RP, nie jest tym samym co ocena, czy konkretny przepis ustawy może zostać zastosowany przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy. Sąd, stosując prawo, ma obowiązek uwzględniać art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a sędziowie w sprawowaniu urzędu podlegają Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy, którego zastosowanie prowadziłoby do oczywistego naruszenia norm konstytucyjnych, nie oznacza zatem przejęcia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Takie rozumienie relacji pomiędzy sądowym stosowaniem Konstytucji a kompetencjami Trybunału znajduje oparcie również w postanowieniu Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II USK 81/23. Także art. 193 Konstytucji RP nie ustanawia bezwzględnego obowiązku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w każdym przypadku powstania wątpliwości konstytucyjnych. Sąd powinien najpierw ocenić, czy problem może zostać rozstrzygnięty w ramach przysługujących mu kompetencji, przy zastosowaniu reguł wykładni i kolizji norm. Dopiero gdy usunięcie wątpliwości na tej drodze nie jest możliwe, aktualizuje się potrzeba rozważenia wystąpienia z pytaniem prawnym (por. postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt P 112/15; wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14; wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19). W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji, odmawiając zastosowania regulacji przedłużających skutki art. 100d po 30 czerwca 2024 r., naruszył art. 184, art. 178 ust. 1, art. 7, art. 2, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 lub art. 37 ust. 2 Konstytucji RP. Sam fakt, że sprawa dotyczy cudzoziemca, nie usuwa konieczności oceny ograniczenia prawa do sądu z punktu widzenia jego niezbędności i proporcjonalności. Powyższe rozważania przesądzają zarazem o niezasadności zasadniczej części zarzutów procesowych. Skoro po 30 czerwca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie mógł stanowić podstawy dalszego wyłączenia biegu terminów i sądowej kontroli bezczynności, to od 1 lipca 2024 r. działalność organu podlegała ocenie według ogólnych reguł wynikających z p.p.s.a., k.p.a. oraz ustawy o cudzoziemcach. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 7 lipca 2025 r. wpłynął do organu 6 sierpnia 2025 r. Do 30 czerwca 2024 r. terminy, zgodnie z art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, nie biegły, wobec czego tego okresu nie można zaliczać na niekorzyść organu przy ocenie bezczynności. Od 1 lipca 2024 r. nie istniała jednak podstawa do dalszego traktowania postępowania jako objętego konsekwencjami wynikającymi z ww. przepisu. Jednocześnie należy mieć na uwadze relację pomiędzy wszczęciem postępowania a rozpoczęciem biegu szczególnego terminu określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wniesienie podania, także obarczonego brakami formalnymi, co do zasady wywołuje skutek wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. (por. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Czynności zmierzające do usunięcia braków wniosku, podejmowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. lub właściwych przepisów ustawy o cudzoziemcach, są zatem czynnościami podejmowanymi już w toku postępowania. Uzupełnienie braków nie wszczyna postępowania na nowo, lecz może wyznaczać moment rozpoczęcia biegu 60-dniowego terminu do wydania decyzji, stosownie do art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Nie oznacza to jednak, że przed zaistnieniem zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 organ może pozostawać całkowicie bierny. Przeciwnie, ciąży na nim obowiązek podejmowania bez zbędnej zwłoki czynności niezbędnych do doprowadzenia sprawy do stanu umożliwiającego jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w dacie wydania wyroku organ pozostawał w stanie bezczynności. Nawet przy wyłączeniu okresu do 30 czerwca 2024 r., pomiędzy 1 lipca 2024 r. a dniem orzekania przez Sąd I instancji, tj. 25 lutego 2026 r., upłynął okres wielokrotnie przekraczający termin przewidziany dla załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Okoliczności wskazywane przez Wojewodę, takie jak znaczna liczba wpływających wniosków, dodatkowe zadania związane z sytuacją migracyjną, trwający konflikt zbrojny czy ogólne obciążenie urzędu, nie stanowią same przez się podstawy do wyłączenia stanu bezczynności. Są to okoliczności dotyczące organizacji i obciążenia administracji, które nie zastępują ustawowej podstawy do modyfikacji terminu załatwienia indywidualnej sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał przy tym takich konkretnych okresów lub zdarzeń, które na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. należałoby wyłączyć z biegu terminu i które prowadziłyby do odmiennej oceny stanu postępowania. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska, że skarga na bezczynność powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. ani że brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie bezczynności pozostawało prawidłowe, podobnie jak zobowiązanie Wojewody do rozpoznania wniosku w terminie wskazanym w wyroku. Zarzuty procesowe, choć oparte na kilku przepisach k.p.a., p.p.s.a. i ustawy o cudzoziemcach, w istocie wyrastały z tego samego założenia co zarzuty materialnoprawne, a mianowicie z twierdzenia o dalszym obowiązywaniu skutków art. 100d ustawy o pomocy po 30 czerwca 2024 r. Skoro założenie to było wadliwe, nie mogły one doprowadzić do podważenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.