II OSK 1354/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1463/22 w sprawie ze skargi J. P. i R. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr 430/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek N. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/22, oddalił skargę J. P. i R. P. (skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 25 kwietnia 2022 r., nr 430/22, w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 25 stycznia 2022 r., nr 19/22 oraz nałożył na M. B. (inwestor), w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 1 sierpnia 2022 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dwóch budynków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z 3 września 2019 r., nr 1310/19. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odniesieniu normy wynikającej z tego przepisu do okoliczności faktycznych, które nie wynikały z akt sprawy, tj. na przyjęciu, że zdaniem skarżących kasacyjnie właściciel sąsiedniej nieruchomości kieruje wody opadowe na ich działkę, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotem oceny Sądu I instancji z punktu widzenia zastosowania § 29 rozporządzenia powinna być kwestia podniesienia terenu skutkująca brakiem możliwości naturalnego spływu wody opadowej z terenu nieruchomości skarżących poprzez nieruchomość inwestora w kierunku rowu po drugiej stronie nieruchomości inwestora (a więc zgodnie z poprzednim, naturalnym kierunkiem spływu wód opadowych), powodująca zaleganie wody opadowej na nieruchomości skarżących, zatem zupełnie inna sytuacja faktyczna, niż rozważana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku; 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że WINB nie naruszył wskazanego przepisu nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właściwym rozstrzygnięciem powinno być zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (urządzeń gwarantujących, że sąsiednie działki nie będą zalewane) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 8 § 1, 11, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że WINB naruszył art. 7, 8 § 1, 11, 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w wyniku niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyczyny nienałożenia na inwestora obowiązku wykonania dodatkowo określonych czynności lub robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o jej oddalenie oraz o "obciążenie Skarżących kosztami postępowania w całości". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, chociaż należy uznać, że rozważania Sądu I instancji odnośnie zastosowania § 29 rozporządzenia były przedwczesne zwłaszcza, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska. Organ stwierdził jedynie zmianę rzędnych terenu a także, że zaprojektowanie drenażu (rury i studzienki) nie było objęte pierwotnym projektem. Sąd tymczasem dokonał oceny przedłożonej opinii technicznej i uznał, że brak było podstaw do nadkładania obowiązków w zakresie systemu odprowadzania wody opadowej uznając, że kanalizacja deszczowa spełnia odpowiednie wymogi. Powyższe uchybienie, nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że to od projektanta sporządzającego projekt zamienny będzie zależało, czy wykonać i jakie dodatkowe roboty, doprowadzające inwestycję do stanu zgodnego z przepisami w zakresie odprowadzania wód opadowych a także rozwiązać kwestię wstrzymania spływu wód z nieruchomości sąsiednich w związku z podniesieniem rzędnych terenu na terenie objętym inwestycją. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że WINB nie naruszył wskazanego przepisu nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właściwym rozstrzygnięciem powinno być zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze, do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jak też drugie - do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to zastosowanie drugiego pozostaje tylko fakultatywne, jako że jest uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy. Brak potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych nie czyni stąd bezprzedmiotowym wymagania dotyczącego sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych przez inwestora robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego podnosząc rzędne terenu a tym samym posadowił budynek na wyższym poziomie niż było to przewidziane w projekcie. Spowodowało to, jak twierdzą skarżący kasacyjnie, utrudnienie w naturalnym spływie wód z ich nieruchomości powodując jej zalewanie. Ponadto inwestor wykonał drenaż i studzienki odpływowe na swojej nieruchomości, co nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązanie do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Rację miał organ odwoławczy uznając, że na etapie rozpoznawania przez niego sprawy, wystarczającym było nałożenie obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, w którym projektant uwzględniając stan zaawansowania robót budowlanych, przedstawi rozwiązania, umożliwiające doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Należy podzielić poglądy wyrażane w orzecznictwie, że w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego organy nie mogą narzucać, jakie konkretnie rozwiązania projektowe powinien zastosować projektant aby doprowadzić do zgodności inwestycji z przepisami. Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że w sprawie organy powinny zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Rację ma Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. dotyczy takich sytuacji, w których inwestor wprawdzie odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę lub zatwierdzonego projektu budowlanego, ale nie ma potrzeby nakładania na niego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i można poprzestać na nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wówczas organ powinien jednak wykazać, dlaczego w ten sposób stosuje prawo i czy roboty budowlane, których obowiązek wykonania zleca, doprowadzą te już wykonane do stanu zgodności z zatwierdzonym uprzednio projektem budowlanym. W sprawie nie było także podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. na co trafnie wskazał Sąd I instancji wywodząc, że decyzje wydane na podstawie tego artykułu, nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub rozbiórkę, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego, po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, i tylko w sytuacjach, gdy w sposób oczywisty nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 powołanej ustawy. Uwzględniając powyższe rozważania, uznać należy, że podniesione w punkcie II skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych przepisów postępowania są niezasadne. Materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji i został właściwie oceniony. Sąd I instancji, akceptując dokonane ustalenia faktyczne, prawidłowo uznał, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Tym samym, nie można mu zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem oddalenie skargi było w pełni uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie został oddalony wniosek N. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia na rzecz uczestnika postępowania.