II OSK 1355/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), sędzia WSA (del.) Agnieszka Wójcik, Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1745/22 w sprawie ze skargi I.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2022 r. nr DOA.7110.260.2020.MML w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I.W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1745/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi I.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 31 maja 2022 r. znak DOA.7110.260.2020.MML, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) z 21 maja 2020 r. nr 375/OPON/2020; w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta Miński (Starosta) decyzją z 18 grudnia 2014 r. nr 1271/14 zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.C. i Z.C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi (obiekt kat. I) na dz. nr [...], [...] i [...] położonych w M. (segment prawy) – źródłowa decyzja. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1745/22 kolejno wskazano, że I.W. (skarżąca) pismem z 29 października 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty i wskazała, że w jej ocenie decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013, poz. 1409 ze zm., uPb). Jej zdaniem, źródłowa decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nie obejmowała całego zamierzenia budowlanego, bowiem nie zawierała rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda decyzją z 21 maja 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb), umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wskazał, że wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty jest właścicielką dz. nr [...] w M., która graniczy z dz. nr [...]. Nie wskazała ona jednak przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty. Co więcej, należąca do niej nieruchomość, zdaniem Wojewody, nie znajduje się w obszarze odziaływania projektowanej inwestycji, bowiem nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki żądającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 12 ust. 1 (dotyczącego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (dotyczącego m. in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065, rozp. MI 2002). Eksploatacja budynku objętego źródłową decyzją nie wpłynie również na zanieczyszczenie środowiska terenów sąsiednich. Nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 19 rozp. MI 2002 (dotyczący usytuowania miejsc postojowych) oraz § 23 tegoż rozporządzenia (dotyczący odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi). Realizacja spornej inwestycji nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 rozp. MI 2002). Sama natomiast potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia działki skarżącej w obręb oddziaływania obiektu. Z akt wynika natomiast, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji ze względu na rozmiar działek inwestycyjnych zamyka się w ich granicach. Dodatkowo projektowana inwestycja znajduje się w znacznych odległościach od działek sąsiednich. Są to odległości, które wykluczają oddziaływanie w sposób ograniczający możliwość korzystania z działki skarżącej. Planowana inwestycja nie generuje żadnego obszaru oddziaływania na działki sąsiednie w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, na podstawie którego jej właścicielom przysługuje przymiot strony. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że żądająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie spełnia przesłanek art. 28 ust. 2 uPb, ani 28 K.p.a., a zatem nie przysługują jej prawa, ani status strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę. 2.4. W wyroku przywołano, że w odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody I.W. wniosła o jej uchylenie. 2.5. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1745/22 przywołano, że GINB decyzją z 29 października 2020 r. znak: DOA.7110.260.2020.MML, utrzymał w mocy decyzję Wojewody wydaną w I instancji, podzielając stanowisko o braku interesu prawnego skarżącej do kwestionowania w trybie nieważnościowym pozwolenia na budowę. 3.1. WSA w Warszawie, na skutek skargi I.W., prawomocnym wyrokiem z 19 października 2021 r. VII SA/Wa 435/21, uchylił decyzję GINB z 29 października 2020 r. Sąd wojewódzki wskazał, że "organy właściwe w sprawie nie dokonały sprawdzenia okoliczności, która była podnoszona przez skarżącą, choćby nieco na marginesie głównych zarzutów, a mianowicie kwestii wykonania przez inwestora podniesienia gruntu i tego co w dokumentacji budowlanej nazywa się "nasypem". W szczególności zauważono, że w projekcie budowlanym (żółty folder, str. 4 od góry) nie wspomina się takiej właśnie zmiany wysokości terenu działki. Natomiast w innej części projektu budowlanego (projekt budowlany konstrukcji budynku mieszkalnego..., str. 6-7), mowa jest wyraźnie o "nasypie niekontrolowanym o grubości 1,0-1,40 m i gruntu próchniczego o miąższości 0,30-1,10 m. Nasyp niekontrolowany składał się z humusu zmieszanego z gliną, piaskiem i gruzem. Miąższość nasypu zwiększa się w kierunku zachodnim". Istnienie takiej zmiany poziomu gruntu na działce inwestycyjnej może mieć, co wprost wynika z cytowanego fragmentu projektu budowanego, wpływ na stosunki wodne, zarówno na działce inwestycyjnej, jak i na należącej do skarżącej działce nr ewid. [...]". Sąd wojewódzki w konsekwencji zobowiązał GINB do zbadania "kwestii podwyższenia poziomu działki inwestycyjnej i ewentualnych skutków takich prac budowlanych dla oceny interesu prawnego skarżącej". 3.2. Kolejno w wyroku VII SA/Wa 1745/22 wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę GINB powołaną na wstępie decyzją z 31 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody wydaną w I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ centralny wskazał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb (w brzmieniu sprzed nowelizacji uPb). Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem źródłowej decyzji Starosty, zaś swój interes prawny wywodzi z negatywnego wpływu inwestycji na działkę będącą jej własnością. Jak ustalono, nieruchomość należąca do skarżącej graniczy z dz. nr [...], na której zaprojektowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - str. 5) wynika, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o wysokości 9,14 m /do kalenicy/ (Projekt budowlany - Przekrój C-C - rys. nr A8 - str. 36) usytuowany jest w odległości ok. 21 m od granicy z dz. nr [...]. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb, nie obejmuje swym zakresem dz. nr [...]. Położenie tej działki względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działki należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku z 19 października 2021 r. GINB zbadał, czy podwyższenie terenu działki inwestycyjnej, o którym mowa w uzasadnieniu ww. wyroku, ma wpływ na interes prawny skarżącej. Na s. 6 projektu budowlanego konstrukcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej segment prawy, wskazano: "W wykonanych wierceniach stwierdzono przy powierzchni warstwę nasypu niekontrolowanego o grubości 1,0 - 1,40 m i gruntu próchniczego o miąższości 0,30-1,10 m. Nasyp niekontrolowany składał się z humusu zmieszanego z gliną, piaskiem i gruzem". Powyższy cytat stanowi część opisu warunków gruntowych na działce inwestycyjnej, a nie opis projektowanego nasypu (podwyższenia gruntu). Zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje podwyższenia gruntu. Dodatkowo pojęcie nasyp niekontrolowany nie odnosi się do podwyższenia gruntu, lecz jest to grunt naturalny przerobiony w wyniku działalności człowieka, powstały w sposób niekontrolowany, np. w zwałowiskach lub wysypiskach. Na str. 7 wskazano, że "projektowany obiekt należy posadowić na gruncie rodzimym mineralnym, tj. poniżej warstw nasypu niebudowlanego i gruntu próchniczego, Przestrzeń pomiędzy poziomem projektowanego fundamentu a stropem gruntu rodzimego należy wypełnić piaskiem średnim (...) lub chudym betonem". Z powyższego wynika, że projekt budowlany nie przewiduje posadowienia budynku na warstwie nasypu niekontrolowanego, zatem istnienie tego nasypu nie może mieć wpływu na stosunki wodne. W związku z tym – zdaniem GINB – podwyższenie terenu, o którym mowa w wyroku z 19 października 2021 r., nie może mieć wpływu interes prawny skarżącej, gdyż zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje podwyższenia gruntu. Dokumentacja projektowa nie przewiduje również zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomość należącą do skarżącej (§ 29 rozp. MI 2002). Z kolei skarżąca kwestię podwyższenia terenu inwestycyjnego łączy z wykonaniem kanalizacji zrealizowanej na drodze dojazdowej do osiedla (dz. nr [...]) przy granicy z należącej do niej działką, a nie w wyniku realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Pozostałe zarzuty skarżącej także odnoszą się do budowy przyłączy przy granicy z należącą do niej działką. Odnosząc się do tych zarzutów GINB zauważył, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją Starosty z 18 grudnia 2014 r. nie obejmuje realizacji przyłączy. Przyłącza zostały zaprojektowane w kolejnym etapie (ETAP II - odrębne opracowanie) inwestycji (zob. Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - str. 5). Ponadto zaznaczone na projekcie zagospodarowania terenu przyłącza znajdują się w znacznej odległości od granicy z działką skarżącej (najbliższe: przyłącze kanalizacji sanitarnej - ok. 14 m i przyłącze kanalizacji deszczowej – ok. 18 m od granicy z ww. działką). GINB zauważył, że sieci kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz wodociągowej, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie przebiegają wzdłuż granicy dz. nr [...] (zob. Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - str. 5). Sieci te usytuowane są na dz. nr [...] i nr [...], które nie graniczą bezpośrednio z dz. nr [...]. Nie zostały one również zrealizowane w ramach przedmiotowej inwestycji, natomiast sieć kanalizacji sanitarnej ks160, znajdująca się na dz. nr [...] i nr [...], nie ma, jak twierdzi skarżąca w swoich pismach, m. in. w piśmie z 5 marca 2020 r. oraz odwołaniu z 26 czerwca 2020 r., średnicy 1,6 m, a 160 mm. W ocenie GINB z powyższego wynika, że skarżąca może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należącej do niej nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym. Skoro źródłowa decyzja Starosty nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej, stosownie do art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. To w konsekwencji uzasadniać miało utrzymanie w mocy decyzji I instancji. 4.1. W skierowanej do WSA w Warszawie skardze na powyższą decyzję GINB, I.W. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji, zarzucając organom naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 145, art. 10 § 1, art. 61 § 4 K.p.a.; art. 5, art. 28, art. 33, art. 34, art. 35, art. 84, art. 90 uPb oraz art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 28 uPb, szeregu norm techniczno-budowlanych, zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej, warunków technicznych wykonywania i odbioru sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, tj. szczegółowo wymienionych w skardze, art. 140, art. 143, art. 144, art. 154 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 2022, poz. 1360); art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z 14 grudnia 2007 r.), art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez nieuwzględnienie argumentacji, okoliczności oraz przepisów świadczących o tym, że dz. nr [...] (należąca do skarżącej) bezpośrednio sąsiadująca z dz. nr [...] (objętą wydanym pozwoleniem na budowę), znajduje się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji budowlanej, brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinna być oparta decyzja, brak wypełnienia zobowiązań, o których w wyroku z 19 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 435/21. 4.2. W odpowiedzi na skargę organ centralny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił uchylając decyzje obu instancji. 5.2. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna w odniesieniu do zarzutu związanego z niezbadaniem przez GINB w sposób dostateczny kwestii podwyższenia działki inwestycyjnej i ewentualnych skutków takich prac budowlanych dla oceny interesu prawnego skarżącej. W ocenie tegoż sądu Wojewoda powinien dokonać analizy projektu budowlanego w celu wyjaśnienia, czy projekt ten przewiduje wykonanie robót budowlanych skutkujących skierowaniem wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącej. Winien też zwrócić uwagę na to, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że poziom +/-0,000 projektowanego domu odpowiada poziomowi 154,60 m n.p.m., co oznacza podniesienie poziomu terenu pod budynkiem od 0,8 m w części zachodniej do 0,08 m w części wschodniej. Przy tym działka skarżącej znajduje się 1,50 m poniżej poziomu projektowanego budynku (rzędna 153,10 m n.p.m.). Jeśli będzie to konieczne dla wyjaśnienia sprawy Wojewoda powinien zażądać złożenia wyjaśnień przez autora projektu budowlanego. Wyjaśnienie tych wątpliwości jest niezbędne do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. 6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa), zaskarżając go w całości. 6.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi GINB zarzuca, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę, że organy naruszyły w/w przepisy K.p.a., gdyż nie zbadały w sposób dostateczny kwestii podwyższenia poziomu działki inwestycyjnej i ewentualnych skutków takich prac budowlanych dla oceny interesu prawnego skarżącej, co skutkowało uchyleniem przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna winna zostać oddalona, ponieważ organy nadzorcze w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w oparciu o który stwierdziły, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje podwyższenia gruntu i skarżąca nie posiada interesu prawnego do kwestionowania spornego pozwolenia na budowę, a swoje stanowisko należycie uzasadniły. 6.3. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. 6.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwypuklono, że GINB działał w warunkach związania wydanym uprzednio wyrokiem przez WSA w Warszawie, które zasadnicze wywody przywołano. Zdaniem organu centralnego wykonał wytyczne zawarte w tym wyroku, szczegółowo i na podstawie projektu budowlanego wyjaśniając ten aspekt sprawy, na który zwrócono uwagę w wyroku uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego. Przywołując pojęcie strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, GINB podkreśla, że zatwierdzony sporną decyzją projekt budowlany nie przewidywał robót budowlanych mających polegać na podniesieniu poziomu terenu działki inwestycyjnej. Nietrafne są przypuszczenia sądu a quo, wedle którego brak w projekcie określenia sposobu wyglądu terenu przyległego do projektowanego budynku po jego wyniesieniu ponad rzędne terenu pozwalać ma na przypuszczenie, że Starosta mógł – udzielając pozwolenia na budowę – jednocześnie zezwolić na podwyższenie terenu. Sama skarżąca wiązała podniesienie terenu z budową kanalizacji, a nie z robotami realizowanymi na podstawie decyzji Starosty. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, mając na uwadze parametry spornej inwestycji oraz usytuowanie działki skarżącej, słusznie organy uznały, że sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. 6.5. W odpowiedzi skarżącej na skargę kasacyjną organu wniesiono o jej oddalenie w całości. Skarżąca podnosi, że pomimo wielokrotnie składanych przez nią wniosków organy nadzoru budowlanego do dzisiaj nie nakazały inwestorowi obniżenia działki do stanu pierwotnego, to nie można wykluczyć, iż podwyższenie to zostało dokonane według pozwolenia na budowę. Organ II instancji unikać ma wyjaśnienia ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu. 6.6. Podczas rozprawy pełnomocnik GINB wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. 7.2. Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że w warunkach związania uprzednio wydanym wyrokiem z 19 października 2021 r., VII SA/Wa 435/21, GINB dokonał ponownie analizy sprawy i wyjaśnił – jak to wskazano w wytycznych tegoż wyroku – kwestię ewentualnego podwyższenia poziomu działki inwestycyjnej dla oceny interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty o udzieleniu pozwolenia na budowę. Uznać należy, iż wbrew stanowisku sądu a quo, organ centralny w sposób dostatecznie precyzyjnie i – co raz jeszcze należy podkreślić – wykonując wytyczne wyroku VII SA/Wa 435/21, szczegółowo przeanalizował akta sprawy pod kątem ewentualnego podwyższenia poziomu działki inwestycyjnej, a swoje ustalenia wyłuszczył w sposób komunikatywny w uzasadnieniu swej decyzji. Słusznie w motywach skargi kasacyjnej wywodzi się, że z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że nie przewiduje się podwyższenia poziomu gruntu działki inwestycyjnej, a pojęcie "nasyp niekontrolowany" odnosi się do nie do podwyższenia poziomu działki inwestycyjnej, lecz oznacza grunt naturalny przerobiony przez człowieka np. w zwałowiskach lub wysypiskach. Trafnie także wskazano, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany kierunku wód opadowych w wyniku realizacji inwestycji. Usprawiedliwione jest także spostrzeżenie strony skarżącej kasacyjnie, że supozycje zawarte w zaskarżonym wyroku, iż z braku określenia w projekcie budowlanym sposobu, jak ma wyglądać otoczenie terenu przyległego do projektowanego budynku, należy przypuszczać, że Starosta mógł jednocześnie zezwolić na podwyższenie terenu, co w konsekwencji mogło naruszyć stosunki wodne, są zupełnie nietrafne. 7.3. Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut podniesiony przez sąd pierwszej instancji wobec orzekających organów, odnośnie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia tej kwestii, którą w sposób przypuszczający sam sąd pierwszej instancji sformułował w znaczeniu przypuszczającym, iż "zapisy projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego wskazywać mogą, że zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany zezwalał na podwyższenie terenu działki budowlanej, przez co naturalny spływ wód z terenów utwardzonych mógł skierować się w kierunku działki skarżącej". Jako nieusprawiedliwione uznać wypadnie wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku, aby Wojewoda miał dokonywać analizy projektu budowlanego w celu wyjaśnienia, czy projekt przewiduje wykonanie robót budowlanych skutkujących skierowaniem wód opadowych na nieruchomość należącą do skarżącej i w tym celu prowadzić postępowanie wyjaśniające z udziałem autora projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie dostrzega, że inny jest przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., natomiast w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, tym samym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego w sprawie, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 15 października 2025 r., II OSK 2604/24, LEX nr 3932081). 7.4. Jak wskazano to w wyroku VII SA/Wa 435/21, skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności nie podnosiła wątku nasypu niekontrolowanego, koncentrować się bowiem miała bowiem na skutkach doprowadzenia kanalizacji oraz przyłącza wodnego do budynku będącego przedmiotem inwestycji. Wszystko to – zdaniem pierwotnie orzekającego sądu wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie – jednak rodziło przynajmniej potencjalne zagrożenie powstania ograniczeń w zakresie zalewania działki skarżącej wodami płynącymi z działki inwestycyjnej. Sąd wojewódzki wskazywał wówczas ponadto, że z uwagi na ograniczony zakres wątpliwości, jakie powstały w trakcie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, postanowił uchylić jedynie zaskarżoną decyzję GINB, uznając, że stwierdzone braki postępowania dowodowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie wykraczały poza zakres postępowania dowodowego, jakie na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy. W ponownym postępowaniu zalecono, aby organ odwoławczy zbadał kwestię podwyższenia poziomu działki inwestycyjnej i ewentualnych skutków takich prac budowlanych dla oceny interesu prawnego skarżącej. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, tym wytycznym pierwotnego wyroku WSA w Warszawie sprostał GINB przeprowadzając wnikliwą analizę projektu budowlanego i wyjaśniając, że nie wynika z niego, aby inwestor w ramach udzielanego pozwolenia na budowę miał dokonywać takich robót budowlanych, które miałyby polegać na zmianach ukształtowaniu terenu przyległego do zaprojektowanego budynku. Uwzględniając przeto pojęcie obszaru oddziaływania obiektu ujęte w art. 3 pkt 20 uPb w brzmieniu aktualnym na dzień wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji źródłowej Starosty, prawidłowa była ocena GINB, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ocena ta prowadzić musiała w konsekwencji do wniosku, że zasadne było umorzenie postępowania nieważnościowego, jako prowadzonego na żądanie podmiotu, który nie był stroną postępowania zwykłego, zakończonego źródłową decyzją Starosty. Z tych względów trafna była zaskarżona decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania nieważnościowego. 7.4. Usprawiedliwiony zatem okazał się zarzut skarżącego kasacyjnie organu odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tych przepisów GINB nie naruszył, działając w zakresie i kierunku wytyczonym w prawomocnym wyroku VII SA/Wa 435/21, którym był związany sąd pierwszej instancji i jest nim związany także NSA. 8.1. Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a zarzuty skargi nieuzasadnione, orzeczono po myśli art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. 8.2. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w art. 203 pkt 2) w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.