II OSK 1360/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 846/20 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 10 września 2020 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 846/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2020 roku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. M. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi w oparciu o wadliwą analizę sprawy i nieprawidłowe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, 2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., przez uwzględnienie skargi, na skutek przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, wadliwie ustalonego przez organ, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że: a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organ zaniechał w szczególności wyjaśnienia, czy skarżący działał w warunkach samowoli budowlanej, w szczególności iż jego działanie spowodowane było błędnymi informacjami udzielonymi przez upoważnionego pracownika organu właściwego w sprawach pozwoleń na budowę, b) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i wyczerpujący zebrać materiał dowodowy bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie; natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co było sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., 3. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez uwzględnienie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy wadliwie ustalonego przez organ, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji (również z urzędu) istotnego naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do uwzględnienia skargi, uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o dokonanie ustalenia iż w sprawie doszło nie tylko do naruszenia przepisów prawa materialnego, ale przede wszystkim przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a zebrany materiał dowodowy należy uznać za niepełny, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności przez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez Skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, 5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazówek co do dalszego postępowania w zakresie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, 6. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak objęcia z urzędu przez Sąd I instancji kontrolą postanowienia z dnia 23 lipca 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kętrzynie (znak: PINB.5170.7.2020) oraz brak dostrzeżenia z urzędu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kętrzynie zostało wydane z naruszeniem tak art. 50 ust. 1 jak i 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ odnosiło się do robót, które zostały zakończone i wobec tego przez brak uchylenia tego postanowienia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna złożona została od wyroku uwzględniającego skargę na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 września 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lipca 2020 r., którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni części działki gruntowej wraz z jej uzbrojeniem, a nadto nałożono na inwestora (skarżącego) obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej w zakresie prawidłowości przedmiotowych robót wraz z ich inwentaryzacją. Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę, uznał za trafne postawione w niej zarzuty, w których wskazano, że roboty obejmujące utwardzenie terenu z odpowiednimi urządzeniami technicznymi i odwodnieniem oraz budowę drogi – wymagały pozwolenia na budowę, a zatem w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej w tym zakresie, zastosowanie powinien mieć tryb przewidziany w art. 48-49e Prawa budowlanego, a nie tryb naprawczy (art. 50-51 Prawa budowlanego) przyjęty w sprawie. Chociaż Sąd Wojewódzki na skutek skargi uchylił kontrolowane postanowienia, to skarżący zakwestionował przyjęte w uzasadnieniu ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Konkretnie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na negowaniu ustaleń faktycznych, będących podstawą stwierdzonej w sprawie samowoli budowlanej. Wbrew jednak stanowisku skarżącego, Sąd Wojewódzki opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach wywiódł prawidłowo, że wobec wydanej decyzji z 3 lipca 2018 r. o sprzeciwie do zgłoszenia z 20 czerwca 2018 r. oraz braku pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli, co warunkowało uruchomienie trybu legalizacyjnego, określonego w art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wydał wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem nie mógł pominąć wydanej w sprawie ostatecznej decyzji o sprzeciwie do robót budowlanych zgłoszonych przez skarżącego. Faktu istnienia decyzji z 3 lipca 2018 r. oraz wynikających z tego konsekwencji prawnych, nie mogły podważyć twierdzenia skarżącego o uzyskaniu od pracownika organu informacji, że wspomniana decyzja będzie wycofana z obrotu prawnego. Skoro skarżącemu doręczona została decyzja o sprzeciwie do zgłoszonych robót budowlanych z uzasadnieniem wskazującym na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, to obowiązkiem inwestora było powstrzymanie się od realizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto zgodzić się należało z konstatacją organu odwoławczego, że wyjaśnienia inwestora co do uzyskanej informacji o "wycofaniu" sprzeciwu są mało wiarygodne, gdyż w sprawie nie złożono odwołania, które mogłoby być w trybie art. 132 § 1 k.p.a. uwzględnione przez właściwy organ. Ponadto zauważyć trzeba, że inwestor nie powinien rozpoczynać realizacji inwestycji tylko na podstawie ustnych informacji, w sytuacji, gdy nie uzyskał decyzji uchylającej sprzeciw złożony do zgłoszenia. W świetle zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie mógł mieć istotnego znaczenia fakt, iż na egzemplarzu zgłoszenia, którym dysponował inwestor, znajduje się adnotacja (stempel) o treści: "Organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia w ustawowym terminie". Po pierwsze, z umieszczonej na egzemplarzu zgłoszenia adnotacji nie wynika kiedy i przez kogo została uczyniona, brak bowiem jest przy niej podpisu. Po drugie, wymieniona adnotacja nie może podważyć faktu wniesienia sprzeciwu, udokumentowanego decyzją znajdującą się w aktach administracyjnych. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wobec powyższego prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji wystarczające było ustalenie, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonano pomimo sprzeciwu, a nadto w zakresie przekraczającym roboty budowlane objęte zgłoszeniem. Zauważyć również trzeba, że w aktach sprawy udokumentowano w sposób właściwy zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane, co pozwoliło na ich prawną kwalifikację przez organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki. Niewątpliwie organy obu instancji dysponowały materiałem dowodowym wystarczającym do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, zwłaszcza oceny legalności przedmiotowych robót budowlanych. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w sprawie wymagane było wszczęcie procedury w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do zgodności z prawem, przy czym wskazał na nieprawidłowo zastosowany tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy właściwy był tryb legalizacyjny z art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (punkt 2a) i b) oraz punkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., podczas gdy sporządzone przez Sąd Wojewódzki uzasadnienie wyroku odpowiada ustawowym wymogom. W szczególności Sąd Wojewódzki wypowiedział się co do zarzutów skargi oraz wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, opierając się na całości materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Jako chybiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., przez brak właściwej weryfikacji postanowienia organu pierwszej instancji (pkt 6 skargi kasacyjnej). Mylnie bowiem podniesiono w skardze kasacyjnej, że kwestionowane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydano mimo ich zakończenia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 23 lipca 2020 r. organ powiatowy ustalił fakt braku zakończenia robót budowlanych w obrębie działki inwestycyjnej, znajdujący potwierdzenie w obszernej dokumentacji fotograficznej i protokole kontroli. Ponadto nie mógł odnieść skutku podniesiony w toku postępowania kasacyjnego argument strony skarżącej związany z wydaniem przez Sąd Rejonowy w Kętrzynie wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., którym uniewinniono M. P. od popełnienia zarzuconego mu czynu, tj. wykroczenia z art. 93 pkt 13 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zaznaczyć wszakże należy, iż zgodnie z art. 11 p.p.s.a. wyłącznie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Okoliczność uniewinnienia skarżącego wyrokiem od zarzutu zlecenia wykonania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę nie czyniła bezprzedmiotowym prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż sam fakt zrealizowania robót budowlanych w sposób niezgodny z prawem stanowił przesłankę do zastosowania odpowiednich środków przez organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, jak wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6