II OSK 1375/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y.Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 743/24 w sprawie ze skargi Y.Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Y.Y. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 743/24 oddalił skargę Y. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ustalił następujące istotne okoliczności faktyczne. Skarżący złożył 19 lutego 2024 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie pismem z 4 lipca 2024 r. złożył ponaglenie, które w dniu 9 sierpnia 2024 r. zostało pozostawione bez rozpoznania. Pismem z tego samego dnia organ wezwał skarżącego o uzupełnienie braków wniosku. W dniu 2 sierpnia 2024 r. cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność organu. W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie skarżącego ma zastosowanie ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy"). Wniosek został złożony przez skarżącego w dacie obowiązywania art. 100d tej ustawy, który zawiesza bieg terminów od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 września 2025 r. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy nie rozpoczęły biegu, co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności organu. Skoro bowiem nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności. Jednocześnie Sąd podzielił pogląd organu, że art. 100d ustawy o pomocy ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, nie tylko podmiotów objętych zakresem ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł cudzoziemiec, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom w związku z art 8 ust. 2, art 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że wskazane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: A. z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania, B. przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji RP, w szczególności z art. 45 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją RP, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji RP, C. przepisy art. 100c ust 1-4 i art 100d ustawy o pomocy uniemożliwiają stronie, która zamierza pozwać organ, uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 4171 § 3 ustawy Kodeks cywilny, a tym samym uniemożliwiają stronie skarżącej realizację prawa do sądowego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa na tej podstawie, odbierając stronie prawo do sądu zagwarantowanego w Konstytucji RP, prowadząc do naruszenia m.in. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: A. art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. z poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału Wojewoda Dolnośląski poinformował, że dnia 13 listopada 2025 r. pozostawił wniosek cudzoziemca z dnia 19 lutego 2024 r. bez rozpoznania, o czym powiadomił wnioskodawcę ( w załączeniu przesłano zawiadomienie w tym przedmiocie). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na częściową zasadność zarzutu naruszenia art. 100d ustawy o pomocy. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że art. 100c ustawy o pomocy nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania, z uwagi na to, że obowiązywał on do 31 grudnia 2022 r., a skarżący kasacyjnie złożył swój wniosek 19 lutego 2024 r. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajdował natomiast art. 100d ustawy o pomocy, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek nie dostrzegając, że – z powodów przedstawionych poniżej – zastosowanie tego przepisu powinno być ograniczone w sprawie od chwili złożenia przez skarżącego wniosku do 30 czerwca 2024 r. W tym zakresie należy wskazać na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację NSA, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. sygn. akt: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24, II OSK 2922/24, II OSK 2931/24, w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. We wskazanych wyrokach NSA wielokrotnie przyjmował (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 801/24, II OSK 926/24, II OSK 1590/24, II OSK 1355/24 oraz II OSK 1419/24), że brak podstaw, aby pomijać art. 100d ustawy o pomocy z uwagi na jego sprzeczność z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.). NSA przede wszystkim wskazywał, że z motywu piątego dyrektywy 2011/98/UE wynika, iż ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. NSA uznawał też wojnę w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców, jako istotny czynnik uzasadniający ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na podstawie art. 52 ust. 1 tego aktu oraz brak oczywistej sprzeczności powołanych przepisów z art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA uznawał, że wynikające z art. 100c i art. 100d ograniczenia są proporcjonalne, przy czym istotnym czynnikiem takiej oceny był czasowy charakter ograniczeń. Jednocześnie NSA zastrzegał, że taka ocena może ulec zmianie w razie zmiany okoliczności. W ocenie NSA doszło do wskazanej wyżej zmiany okoliczności. Przede wszystkim uregulowanie zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (ustępy trzeci i czwarty powołanego przepisu) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830) 15 kwietnia 2022 r., obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taka samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 z. zm.) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. W ocenie NSA ostatnie przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24. W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji RP), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, co czyni w niniejszej sprawie zasadnym zarzut naruszenia art. 100d ustawy o pomocy podniesiony w związku z ww. regulacją. Należało zatem stwierdzić, że ocena, czy zachodziła bezczynność Wojewody powinna była być przeprowadzona przy założeniu, że termin załatwienia sprawy mógł rozpocząć bieg nie wcześniej niż 1 lipca 2024 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast aby Sąd pierwszej instancji dokonał jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego pod tym kątem, tj. czy bieg terminu na załatwienie sprawy w rozumieniu art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach rozpoczął się, a jeśli tak, to w jakim dniu. Zamiast tego Sąd pierwszej instancji założył, że skoro cudzoziemiec złożył wniosek w dacie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, to brak jest możliwości stwierdzenia bezczynności organu. W konsekwencji kwestia pozostawania Wojewody w bezczynności (i ewentualna konieczność zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy w określonym terminie) – a więc istota sprawy – nie została wyjaśniona. Z tego względu zasadne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przykazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie prowadząc postępowanie Sąd ten będzie zobowiązany ustalić czy organ pozostaje w bezczynności uwzględniając, że najwcześniejsza data, od której biegł termin do załatwienia sprawy to dzień 1 lipca 2024 r. Przyjmując że działanie organu nosiło takie cechy rzeczą Sądu będzie ocena czy naruszenie przepisów miało charakter kwalifikowany w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. i rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania cudzoziemce sumy pieniężnej – wobec zgłoszenia takiego żądania w pkt 4 skargi. Jednocześnie nie może jednak ujść uwadze, że w sprawach których przedmiotem jest bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu Sąd pierwszej instancji winien brać pod uwagę stan faktyczny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ – jak wynika z akt sprawy – dnia 13 listopada 2025 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zgodnie natomiast z treścią uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r. w sprawie I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Obowiązkiem Sądu w takiej sytuacji jest zatem ocena czy pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania zostało dokonane w zgodzie z przepisami prawa procesowego i materialnego. Konkludując, część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się uzasadniona, jednakże istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, co wykluczyło zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.