II OSK 138/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 765/22 w sprawie ze skargi Zarządu w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 maja 2022 r., nr OA.7723.1.3.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 765/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę Zarządu w U. (dalej: "Zarząd", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "WINB") z 23 maja 2022 r., nr OA.7723.1.3.2022. Postanowieniem tym odmówiono Zarządowi przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych (dalej: "PINB") z 24 lutego 2022 r., nr PINB.52.1.2.2022 nakładającym na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł oraz opłatę w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia – w związku z niewykonaniem obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr PINB.52.1.2.2022 polegającego na usunięciu stwierdzonych usterek i nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], położonym na działce nr [...] w miejscowości R., gmina U. poprzez wykonanie robót określonych jako "Etap II". 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 58 § 1 k.p.a, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli wydanych przez organy I i II instancji postanowień i tym samym bezzasadne oddalenie skargi z uwagi na dokonanie błędnej subsumpcji przepisu prawa procesowego w ustalonym stanie faktycznym sprawy skutkujące niewłaściwym przyjęciem, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu na złożenie zażalenia podczas, gdy we wniosku o przywrócenie terminu na złożenie zażalenia przedstawił szczegółowe wyjaśnienia i obiektywne przyczyny związane z zachowaniem procedur podczas odbioru korespondencji urzędowej wobec istniejącego w tym czasie stanu epidemii SARS-COViD i konieczności przechowywania korespondencji przychodzącej w kwarantannie przed jej otwarciem. Uzasadniając tą podstawę wskazano, że w sprawie skarżący podjął takie działanie nie dla własnej wygody, ale bacząc na ograniczenie transmisji wirusa SARS-COVID i tym samym ograniczenie możliwości rozprzestrzenia się tego wirusa wśród jego pracowników, a następnie ich rodzin i osób trzecich. Działanie skarżącego w tym względzie było usprawiedliwione, jak i konieczne (chociażby z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy w jego zakładzie pracy); 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli wydanych przez organy I i II instancji postanowień i tym samym bezzasadne oddalenie skargi z uwagi na dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie prowadzącej do uznania, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu na złożenie zażalenia, bowiem jako podmiot który winien był zachować szczególną staranność, jego zadaniem było znalezienie takiego rozwiązania, które nie będzie kolidować z przepisami procesowymi. Uzasadniając tą podstawę wskazano, że skarżący stosował się do przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433, dalej: "rozporządzenie") i wydanego w tym zakresie własnego zarządzenia z dnia 14 marca 2020 r., a przy tym skarżący podejmował w tym zakresie czynności na wzór tych podejmowanych również w innych urzędach administracji publicznej czy też w sądach powszechnych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; jednocześnie wniesiono o uchylenie postanowień wydanych przez organy I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym tytułem zastępstwa przez radcę prawnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny, czy Zarząd nie dochował bez swojej winy terminu do wniesienia zażalenie na wskazane wyżej postanowienie PINB z 24 lutego 2022 r. Zdaniem Zarządu, okolicznością mającą świadczyć o braku winy w niedochowaniu tego terminu jest otwarcie przesyłki zawierającej postanowienie PINB, doręczonej Zarządowi w dniu 28 lutego 2022 r., po upływie 7 dniu z uwagi na obawy związane z pandemią COVID. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności wskazane przez Zarząd nie mogą być uznane za świadczące o braku winy w uchybieniu terminu. 3.5. Dokonując oceny w sprawie ewentualnego braku winy w uchybieniu terminu należy mieć na uwadze, że zgodnie ze wspólną dla wszystkich procedur (administracyjnych, sądowych) zasadą formalizmu, do istoty czynności procesowych stron należy dokonywanie ich w terminach określonych w przepisach prawa. Postępowanie administracyjne stanowi bowiem pewien ciąg uporządkowanych i sformalizowanych czynności organów oraz stron, które to czynności zmierzają do rozstrzygnięcia danej sprawy, co do zasady, poprzez wydanie decyzji (art. 1 oraz art. 104 k.p.a.). Ujęcie tych czynności w określone ramy czasowe jest warunkiem niezbędnym do realizacji takich zasad ogólnych, jak w szczególności zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), zasada zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP) oraz zasada szybkości (art. 12 k.p.a.). Ustawodawca przewidział równocześnie, że w pewnych wyjątkowych przypadkach uchybienie przez stronę terminu nie powinno rodzić dla niej negatywnych skutków. Stąd też w art. 58 § 1 k.p.a. wprowadzono możliwość przywrócenia terminu, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do uwzględnienia podania o przywrócenie terminu jest brak jakiejkolwiek winy strony (odpowiednio: reprezentującego ją pełnomocnika – por. np. postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 388/17, CBOSA). Należy przyjąć, że na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. każdy stopień winy, w tym w postaci najlżejszej (culpa levissima), nie wyłączając lekkiego niedbalstwa, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Dla przywrócenia terminu niezbędne jest wykazanie, że uchybienie terminu zostało spowodowane przyczynami niezawinionymi przez stronę, a nadto przeszkód w dochowaniu terminu nie można by było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. np. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3006/20, CBOSA). Tak surowe zasady przywracania terminu znajdują w pełni uzasadnienie w wykładni systemowej, w tym przywołanej wyżej zasadzie formalizmu oraz ogólniej zasadzie prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1208/22, CBOSA). 3.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisy przywołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia, nie przewidywały, w okresie relewantnym dla oceny zasadności wniosku o przywrócenie terminu złożonego przez Zarząd, obowiązku nieotwierania korespondencji pochodzącej od organów władzy publicznej przez okres 7 dni. Zarząd, decydując się na nieotwieranie przez okres 7 dni korespondencji pochodzącej od PINB, czyli organu prowadzącego wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne w administracji, działał zatem na własne ryzyko. Należy dodać, że Zarząd nawet nie twierdził, że w sprawie niniejszej, w odniesieniu akurat do tej przesyłki pochodzącej od PINB, zachodziły szczególne, wyjątkowe okoliczności, uzasadniające wstrzymanie się z jej otwarciem przez okres 7 dni. Natomiast okolicznościami takim nie były, rzecz oczywista, przywołane ogólne obawy związane z pandemią COVID 19, która zresztą w momencie doręczenia przedmiotowego postanowienia PINB trwała już ponad dwa lata. Końcowo trzeba wskazać, że w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP), wewnętrzne regulacje przyjęte przez stronę postępowania, a dotyczące postępowania z korespondencją wpływającą do tej strony w okresie pandemii COVID-19, nie mogą modyfikować zasad doręczenia stronom aktów administracyjnych oraz zasad wnoszenia środków zaskarżenia od takich aktów. Zasady te są bowiem uregulowane w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w tym przede wszystkim w ustawach. Tylko ubocznie w takim przypadku trzeba zauważyć, że z powołanego w skardze kasacyjnej zarządzenia Dyrektora Zarządu nr 3/03/2020 z 14 marca 2020 r. wynika, że korespondencja przychodząca do Zarządu miała być nieotwierana przez okres co najmniej trzech dni. Zatem Zarząd, wstrzymując się z otwarciem korespondencji od PINB przez okres 7 dni, przekroczył nawet termin, który sam określił w zarządzeniu kierownika tej jednostki jako minimalny. Okoliczność ta pozwala przyjąć, że w sprawie możemy mówić nie tylko o niedbalstwie Zarządu w zakresie postępowania z korespondencją urzędową, ale o niedbalstwie rażącym. Nieotwartą korespondencję przetrzymano bowiem przez okres, który odpowiada terminowi na wniesienie zażalenia. Reasumując, Zarząd nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu (art. 58 § 1 k.p.a.), zaś WINB rozpoznając podanie o przywrócenie nie naruszył zasad postępowania wyjaśniającego, określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Konsekwentnie, nie można było WSA w Rzeszowie zarzucić również naruszenia art. 1 i art. 151 p.p.s.a. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.